Norræn samvinna og Arktíska svæðið
Greinargerð og hugleiðingar í tengslum við dvöl í Jónshúsi 5. júní til 2. júlí 2019

Eins og fram kom í umsókn  minni 11. apríl 2018 um dvöl í Jónshúsi var ásetningur minn að kanna í Kaupmannahöfn hverjar hafi verið helstu áherslur Norrænu ráðherranefndarinnar og Norðurlandaráðs á síðasta aldarþriðjungi í málefnum Norðurskautsins (Arktís) með hliðsjón af þátttöku Íslands í þeim efnum.

Það auðveldaði mér aðkomu að þessu máli að árin 1988-1995 átti ég sæti í Norðurlandaráði og var síðustu árin í forsætisnefnd ráðsins. Áður hafði ég í hartnær 5 ár, 1978-1983, átt sæti í ráðherranefndum Norðurlanda um iðnað og orkumál, en sérstök nefnd um síðari málaflokkinn var stofnuð af forsætisráðherrum Norðurlanda 1980 vegna víðtækrar orkukreppu.

Í aðdraganda að dvölinni í Kaupmammahöfn átti ég fundi með íslenskum embættismönnum í Reykjavík og á Akureyri og fékk hjá þeim margháttaðar upplýsingar um ofangreind efni. Um var að ræða

• Danfríði K. Skarphéðinsdóttur, starfsmann í umhverfisráðuneytinu, en hún vinnur þar fyrir Norrænu ráðherranefndina.
• Helga Þorsteinsson, alþjóðaritara Norðurlandaráðs hjá Alþingi.
• Bryndísi Kjartansdóttur, sendifulltrúa í utanríkisráðuneytinu, sem fer þar með málefni Arktíska ráðsins.
• Níels Einarsson, forstöðumann stofnunar Vilhjálms Stefánssonar á Akureyri. Þar kom ég einnig við á skrifstofum CAFF og PAME.

Fljótlega eftir að til Kaupmannahafnar kom hitti ég að máli

• Lárus Valgarðsson, aðalráðgjafa á skrifstofu Norðurlandaráðs Ved Stranden 18 og
• Tómas Orra Ragnarsson, ráðgjafa á skrifstofu Norrænu ráðherranefndarinnar, sem Ísland og Sigurður Ingi Jóhannsson sem samstarfsráðherra er í formennsku fyrir þetta árið.

Allir þessir aðilar miðluðu mér margvíslegum fróðleik. Frá Tómasi fékk ég í hendur margar skýrslur um störf og þróun samstarfs Norðurlanda, m.a. yfirstandandi samstarfsáætlanir ráðherranefndarinnar og rannsóknaskýrslur útgefnar á vegum  vinnunefnda Arktíska ráðsins. Jafnfram reyndust mér munnlegar ábendingar hans notadrjúgar.  – Áður hafði ég verið í sambandi við Tryggva Felixson sem hér starfaði hjá Norðurlandaráði og Norrænu ráðherranefndinni 2006-2018 og hefur því mikla yfirsýn um þróun mála á norrænum vettvangi.
Í bókasafni Nordisk hus Ved Stranden 18 er lítið fræðilegt að hafa um starfsemi Norðurlandaráðs, heldur fyrst og fremst fagurbókmenntir. Í Riksarkivet sem ég heimsótti er sitthvað að finna, en frumskógur að vinna sig í gegnum það að gagni á þeim stutta tíma sem ég hafði til umráða. “Bláu bækurnar” svonefndu sem eiga að hafa að geyma samfellt prentað yfirlit um fundi og ályktanir Norðurlandaráðs virðast ekki vera aðgengilegar almenningi. Annars er öll miðlun um norræn málefni nú komin í stafrænt umhverfi, sem ég nýtti mér, og fækkar óðum gögnum sem jafnframt eru gefin út í prentuðu formi.

Yfirlit um opinbera samstarfsfarvegi Norðurlanda og Arktís

• Norðurlandaráð (NR) hefur frá stofnun 1952 verið vettvangur þingmanna ríkjanna fimm ásamt með óbeinni aðild Færeyja og Grænlands gegnum danska þingið og Álandseyjar tengdar finnska þinginu. Ráðið sem skipað er 87 þingmönnum, þar af 7 frá Íslandi, kemur saman tvisvar á ári, þ.e. á reglulegu haustþingi og þess utan á þemaþingi. Haustþingið kýs í 5 fastanefndir ráðsins: Forsætisnefnd, þrjár þemanefndir (sjálfbærninefnd, hagvaxtar- og þróunarnefnd og velferðarnefnd) svo og eftirlitsnefnd sem fylgist með fjármálum. Á  þinginu er tekin afstaða til tillagna og tilmælum beint til Norrænu ráðherranefndarinnar. – Núverandi framkvæmdastjóri skrifstofu Norðurlandaráðs er Britt Bohlin, fyrrum sænskur þingmaður, og hitti ég hana að máli. – Í minni tíð var Anders Wenström framkvæmdastjóri forsætisnefndar NR og minnist ég einkar ánægjulegs samstarfs við hann. – Fulltrúar í Norðurlandaráði eru valdir af þingum landanna með hliðsjón af tillögum frá viðkomandi flokkahópum. Flokkahóparnir eru nú 5 talsins, hefðbundin skipting frá hægri til vinstri, nú að viðbættu “Norrænu frelsi” með sínar þjóðernisáherslur.

• Norræna ráðherranefndin (NMR) er samstarfsvettvangur ríkisstjórna Norðurlanda undir formlegri forystu forsætisráðherra landanna. Þeir hafa í reynd falið “samstarfsráðherrum” sínum samhæfingu starfsins. Ráðherranefndin var stofnuð árið 1971. Undir henni starfa 10 fagráðherranefndir á ýmsum sviðum. – Samhæfingu annast “Norræna samstarfsnefndin” (NSK) sem er skipuð embættismönnum og hefur umsjón með starfseminni í heild og stjórnar framkvæmdastjórinn störfum hennar frá degi til dags. Framkvæmdastjóri aðalskrifstofu NSK í Kaupmannahöfn er nú Paula Lethomäki frá Finnlandi, þingmaður frá 1999 og ráðherra 2003-2011.

Ráðherranefndin hefur unnið að margháttaðri stefnumörkun síðasta aldarfjórðung, en hér verður staldrað við síðustu fimm árin. Árið 2013 var samþykkt ný Norræn áætlun um sjálfbæra þróun með þverfaglegar megináherslur og  horft þá fram til ársins 2025. Eiga áherslurnar síðan að endurspeglast á hinum ýmsu fagsviðum. – Á árinu 2018 komu út á vegum ráðsins fjórar skýrslur undir samheitinu Arctic Business  Analysis. Eru þær unnar af sérfróðum í samvinnu við marga aðila. Fyrirsagnirnar segja sitt um innihaldið: Bioeconomy; Creative and Cultural Industries; Entrepreneurship and innovation og PPPs and Business Cooperation. -  Nýkomið er út ritið Climate Policies in the Nordics - Nordic Economic Policy Review 2019 (245 bls.) með greinum eftir nokkra höfunda.- Í fyrra (2018) kom út á vegum ráðherraráðsins De nordiske lande i den grønne omstilling – mere end naboer eftir Tine Sundtoft. Þar er horft fram til ársins 2030 og lengra. -  Enn ber að nefna Nordisk partnerskab for Arktis, sem er samstarfsáætlun ráðherraráðsins um Norðurskautssvæðið 2018-2021. Er það áttunda áætlunin á þessu sviði frá árinu 1996 að telja, en með þeim er fyrst og fremst verið að móta ramma um úthlutun fjár til ákveðinna verkefna. Norðurlandaráð hefur ítrekað lýst eftir sameiginlegri pólitískri stefnumörkum í málefnum Norðurskautsins. – Þessi síðasta áætlun er sögð vera viðleitni í þá átt, með því m.a. að taka á fleiri þáttum en umhverfi og náttúruvernd. Skammstafað á ensku er efnið flokkað undir fimm P: Planet, Peoples, Prosperity, Peace og Partnerships.
 

• Arktíska ráðið (Arctic counsil) var formlega stofnað 1996. Í því sitja fulltrúar Norðurlandanna fimm ásamt með Bandaríkjunum, Kanada og Rússlandi. Að ráðinu koma margir áheyrnaraðila úr ýmsum áttum, m.a. hefur Vestnorræna ráðið þar áheyrnaraðild frá árinu 2017.  Alþingi samþykkti 28. mars 2011 þingsályktun í 12 liðum um stefnu Íslands í norðurskautsmálum.

Starfsemi Arktíska ráðsins fer fyrst og fremst fram í eftrtöldum sex vinnuhópum:

• ACAP – Arctic Contaminants Action Program, sem beinist að mengunarvörnum.
• AMAP – Arctic Monitoring and Assessment Program. Sá hópur fylgist með norrænum vistkerfum sem og íbúum norðursins og veitir ríkisstjórnum aðstoð til að takast á við mengun og afleiðingar loftslagsbreytinga.
• CAFF – Conservation of Arctic Flora and Fauna. Styður við líffræðilega fjölbreytni og sjálfbært lífríki.
• EPPR – Energi Prevention Preparedness and Response Working Group. Henni er ætlað að bregðast við óvæntri mengun og kjarnorkuvá.
• PAME – Prevention of the Marine Environment. Miðar hún að verndun og sjálfbærri nýtingu á sjávarumhverfi.
• SDWG – Sustainable Development Working Group, styður við sjálfbæra þróun í Arktís og bættar aðstæður norrænna samfélaga í heild sinni. Ísland leiðir starf þessarar nefndar 2019-2021.

Til viðbótar þessum föstu vinnunefndum getur Arktíska ráðið sett á fót verkefnahópa og/eða sérfræðinganefndir til skemmri tíma. Arktíska ráðið hefur hins vegar ekkert framkvæmdavald, slíkt er á valdi og verksviði hvers aðildarríkis. Mat ráðsins og samþykktir eru háðar samþykki allra aðildarríkjanna. – Fairbanks-yfirlýsing Arktíska ráðsins frá í maí 2017, þegar Finnland tók við forystu, veitir yfirlit um samþykktir ráðsins og áherslur á þeim tíma. Þann 7. maí 2019 tók Ísland við formennsku í Arktíska ráðinu til vors 2021. Andstætt venju var hins vegar engin sameiginleg yfirlýsing gefin út af þeim fundi ráðsins, þar eð ekki náðist þar samstaða um fyrirliggjandi drög. – Í stjórnarsáttmála núverandi ríkisstjórnar segir m.a.: “Ísland mun á vettvangi Norðurskautsráðsins einkum leggja áherslu á heimsmarkmið Sameinuðu þjóðanna, loftslagsmál og málefni hafsins. Í samræmi við samþykkta norðurslóðastefnu Íslands verður sérstök áhersla lögð á réttindi frumbyggja og jafnrétti kynjanna.” -
Aðalskrifstofa Arktíska ráðsins hefur samkvæmt samkomulagi ríkjanna átta verið starfrækt í Tromsö í Noregi frá árinu 2013. Engin sameiginleg fjárlög eru til staðar fyrir Arktíska ráðið. Aðgerðir verða því að byggjast á fjárhagsstuðningi eins eða fleiri  þátttökuríkja. Þannig veitir Norræna ráðherraráðið fjárhagsstuðning til samþykktra viðfangsefna og hægt er að sækja um styrki til einstakra verkefna.
Rétt er að taka fram að kröfur ríkja um hafsbotnsréttindi í Arktís þarfnast viðurkenningar í samræmi við aðþjóðalög, þá ekki síst Hafréttarsáttmála Sameinuðu þjóðanna. – Á árinu 2011 var sett á fót svonefnt Norðurslóðanet Íslands, byggt á samkomulagi utanríkisráðuneytisins og aðila að þessu neti. Markmið þess er að auka sýnileika stofnana og annarra hérlendis sem vinna að málefnum norðurslóða. Aðilar eru bæði opinberar stofnanir og einkafyrirtæki. Heimilisfang þessa samstarfs er Norðurslóð, Borgum, 600 Akureyri.

Öryggismál  og loftslagsbreytingar á norðurslóðum.

Eftir lok kalda stríðsins hefur  ríkt friðsamlegt andrúmsloft á Norðurslóðum milli arktísku ríkjanna og hópa frumbyggja á svæðinu. Hernaðarleg málefni eru hins vegar utan við verksvið Arktíska ráðsins og bæði Bandaríkin og Rússland hafa sem fyrr kjarnorkuvopnabúnað á svæðinu. Þessi staða setur samvinnu arktísku ríkjanna sín takmörk. Upp á síðkastið hafa bandarísk hernaðaryfirvöld viðrað þá skoðun að Bandaríkin þurfi að fjárfesta mun meira í vígbúnaði í Arktís en fram að þessu til að mæta meintum ógnunum af hálfu Rússa og Kínverja. Allt frá dögum Gorbasjoffs hafa Rússar hins vegar lagt áherslu á Arktís sem friðarsvæði (zone of peace), (sbr. Arctic today, 20. júní 2019).
Loftslagsbreytingar eru mikill áhrifavaldur í Arktís. Í aðdraganda fundar Arktíska ráðsins í Rovaniemi í maí sl., þar sem Finnar skiluðu af sér formennsku til Íslands, kom í ljós mikil fyrirstaða af hálfu Bandaríkjanna að fjallað yrði um loftslagsmálin sem stórt verkefni framundan. Setur þetta vinnuáætlun ráðsins í óvissu sem og framtíðarhlutverk þess. – Frekari olíuvinnsla á svæðinu er umdeild og gengur gegn markmiðum um umhverfisvernd sem og mörgum niðurstöðum vinnunefnda Arktíska ráðsins (sjá ofar). Aðborin mengun, m.a. af þungmálmum, hefur í seinni tíð ekki fengið þá athygli sem skyldi.
         Öll Norðurlönd hafa á síðustu 10 árum samþykkt stefnumið um norðurslóðir, Alþingi m.a. með þingsályktun sinni 2011. Áherslur og stefna í öryggismálum er ólík milli landanna (sjá Lassi Heininen, 2012). Hvorki Ísland né Svíþjóð leggja sérstaka áherslu á sjálfstæðismál eða þjóðaröryggi í sínum yfirlýsingum, andstætt Noregi og Finnlandi. Staða Danmerkur vegna tengslanna við Grænland endurspeglar líka sérstöðu. Þessi yfirlýstu stefnumið ættu þó að geta verið góður grunnur fyrir sameiginlegri norrænni stefnu, eins og Norðurlandaráð hefur ítrekað samþykkt tilmæli um. Sjá þar að lútandi  https://www.norden.org/da/case/praesidieforslag-om-faelles-nordisk-arktisk-strategi

Stoltenberg-skýrslan frá 2009 endurmetin.

Á sérstökum fundi utarríkisráðherra Norðurlanda 2009 kynnti Thorvald Stoltenberg hugmyndir sínar, unnar fyrir hann af hópi embættismanna, um Norræna samvinnu í utanríkis- og öryggismálum. Voru þær settar fram í 13 liðum og fjölluðu um hvernig styrkja mætti sameiginlega stefnu Norðulanda á þessum sviðum. Sumt af þessum hugmyndum hafa þokast í áttina, en þó fáar gengið eftir til fullnustu. – Þetta kemur m.a. fram í nýlegri úttekt tilkvaddra einstaklinga frá alþjóðastofnunum á Norðurlöndum fyrir Norrænu ráðherranefndina í skýrslunni Ten years on: Reassessing the Stoltenberg Report on nordic cooperation,(mars 2019). Meðal höfunda eru Silja Bára Ómarsdóttir og Auður Birna Stefánsdóttir frá HÍ. Þar er margan fróðleik að finna.

Norðurlandamálefni, Arktís og íslenskar áherslur

Ísland er eina landið sem í heild skilgreinir sig innan Arktís, þ.e. Norðurskautssvæðisins. Því ættu málefni því tengd að vera mjög ofarlega á baugi hjá okkur Íslendingum ásamt með norrænu samstarfi. Í raun sýnist mér hins vegar talsvert á það skorta, bæði um miðlun upplýsinga og fjárveitingar til ýmissa þátta. Almenningur á Íslandi hefur takmarkaða vitneskju um form og innihald samstarfsins um norðurmálefni. Ástæðan er lítil kynning á því af opinberri hálfu og sáralítil umræða í helstu fjölmiðlum. Einna helst heyrist getið um þing Norðurlandaráðs, en sáralítið um störf tengd Norrænu ráðherranefndinni og Arktíska ráðinu. – Hins vegar verður meira vart við Hringborð norðursins, þ.e. Arctic circle ráðstefnurnar á vegum Ólafs Ragnars Grímssonar fv. forseta og samstarfsmanna hans, ekki síst í tengslum við árlega haustráðstefnu í Hörpu.
Mér sýnist ástæða til að hérlendis fari fram af opinberri hálfu endurmat á stofnanalegri umgjörð okkar um allt málasviðið tengt norðurslóðum og þá um leið varðandi norrænt samstarf, bæði því til kynningar og styrktar. Vissulega getur fólk leitað uppi flest það sem varðar Arktís og samnorrænan vettvang á Netinu. Til dæmis er á vefsíðunni www.norden.org/nordpub að finna allt að 4000 greinar og á NordPub-appinu eru birtar nýjustu útgáfur og fréttir um samnorræna viðburði. Gott netaðgengi kemur hins vegar ekki í staðinn fyrir virka og sjálfstæða kynningu út fyrir þann hóp sem starfar að eða hefur þegar fengið áhuga á norrænu samstarfi. Til að  bæta úr þessu væri athugandi að Alþingi ásamt með forsætisráðuneyti, samstarfsráðherra Íslands og utanríkisráðuneytinu standi sameiginlega að markvissri upplýsingamiðlun, hugsanlega með sérstöku netfréttabréfi. Þar yrðu m.a. birtar fréttir og útdrættir úr greinum og skýrslum um norðurmálefni svo og um helstu viðburði og samþykktir. Hafa mætti hliðsjón af ýmsum netútgáfum sem láta sig Arktís varða, m.a. Arctic today og skyldum miðlum. Hérlendis væri Norræna húsið vel til þess fallið að vera miðlægt í slíkri kynningu á norrænu samstarfi og sjálfsögð ættu að vera sem best tengsl við Norræna félagið sem áhugamannasamtök.
---
Ísland verður öðrum löndum fremur fyrir áhrifum af umhverfisbreytingum sem fara sívaxandi á norðurslóðum. Á það jafnt við um haf og þurrlendi. Þróun alþjóðlegs samstarfs um norðurmálefni varðar okkur því afar miklu, þar á meðal að tryggð verði umhverfisvernd og friðsamlegt samstarf á öllu arktíska svæðinu. Miklu skiptir að Norðurlönd leggist þar sameiginlega á árar, eins og Norðurlandaráð hefur ályktað um, til þess þannig að hafa æskileg áhrif á hin löndin þrjú í Norðurskautsráðinu.

Kaupmannahöfn, 2. júlí 2019

Hjörleifur Guttormsson

Til baka | | Heim