Fornleifaskráning í fjársvelti og ólestri víða um land

Það hefur vafist fyrir okkur Íslendingum að öðlast sæmilega skýra mynd af fortíð okkar út frá þeim gögnum sem jörðin geymir. Áhugi á fornminjum hefur að vísu verið til staðar, sýnilegur m.a. í arfleifð og starfi Hins íslenska fornleifafélags sem stofnað var árið 1879 og hóf fljótlega að gefa út ársrit með miklum fróðleik. Lengst af þessa tímabils hefur áhugi manna beinst að  þekktum sögustöðum úr rituðum heimildum að fornu og nýju, þar á meðal af kirkjujörðum og höfðingjasetrum. Minjar um  hið almenna bústang til sjávar og sveita hafa horfið í skuggann og eru enn vanræktar, þótt í mismunandi mæli sé eftir landsvæðum. Skráning fornminja samkvæmt rituðum heimildum og vettvangsathugunum hefur verið lögbundin um skeið, tengd ákvæðum skipulags- og þjóðminjalaga, en ekki skilað þeim árangri sem að virtist stefnt. Þar valda mestu afar takmarkaðar fjárveitingar og lítil eftirfylgni af hálfu opiberra aðila. Áhugi fornleifafræðinga beinist ekki síst að fornleifarannsóknum með uppgreftri, m.a. vegna ríkjandi styrkjakerfis, en  við uppgröft fornminja er kostnaður margfaldur  í samanburði við heimildasöfnun um fornleifar á yfirborði þar sem við engu er hróflað.

Örnefni og fornleifar

Talið er að fornleifar sem kalla á skráningu hérlendis séu að minnsta kosti 130 þúsund talsins, en enn sem komið er innan við þriðjungur af þeirri tölu skráður í opinberum gögnum. Sýnir það hversu gífurlegt verkefni bíður óleyst á þessu sviði. Heimildir og vísbendingar um fornleifar er víða að finna í rituðum heimildum, ekki síst í örnefnaskrám. Á síðari öldum var lagður grunnur að skrásetningu örnefna í ritum lærðra manna sem ferðuðust um landið á 18. og 19. öld. Skráning örnefna á einstökum jörðum hófst 1910 og náði smám saman að heita má til landsins alls við lok 20. aldar. Skránar er nú að finna tölvutækar í örnefnassafni Stofnunar Árna Magnússonar. Þessar skrár og aðrar ritaðar heimildir mynda ásamt túnakortum frá árunum 1917-1929 mikilvægan heimildagrunn að forskráningu fornleifa, áður en kemur að vettvangskönnunum í þessu skyni.

Lagafyrirmæli sem runnu út í sandinn

Mikilvægt skref að skipulagðri fornleifavernd á Íslandi var stigið með nýjum þjóðminjalögum sem samþykkt voru árið 1989. Meðal nýmæla var ákvæði um að fornleifar skyldu friðaðar í krafti aldurs, skrá skyldi fornleifar á skipulagsskyldum svæðum og framkvæmdaaðilar ættu að bera kostnað af nauðsynlegum rannsóknum fyrirfram. Með nýjum lögum tóku þjóðminjaráð og fornleifanefnd til starfa og fóru með yfirstjórn þjóðminjavörslunnar. Þessir aðilar áttu að setja stefnu í þjóðminjavörslu og fornleifavernd og veita leyfi til fornleifarannsókna.  Með hliðsjón af þessu var Í skipulags- og byggingalögum nr. 73/1997 meðal markmiða „að  tryggja varðveislu náttúru og menningarverðmæta og koma í veg fyrir umhverfisspjöll og ofnýtingu, með sjálfbæra þróun að leiðarljósi.“ Jafnframt var sveitarstjórnum þar falið skipulagsvaldið á öllum stigum. Í lögunum var kveðið á um að öll sveitarfélög skyldu að liðnum 10 árum hafa gert aðalskipulag. Á þessum ákvæðum var síðan byggt við setningu þjóðminjalaga nr. 107/2001 þar sem sagði m.a.: „Skylt er að fornleifaskráning fari fram áður en gengið er frá svæðisskipulagi, aðalskipulagi eða deiliskipulagi eða endurskoðun þess og skal sá sem ber ábyrgð á skipulagsgerð í samræmi við skipulagslöggjöf standa straum af kostnaði við skráninguna.“  Skemmst er frá því að segja að í mörgum sveitarfélögum var þessum lagaákvæðum lítið sem ekkert sinnt á sama tíma og önnur sýndu jákvæða viðleitni . Það var síðan einkum ef meiriháttar framkvæmdir voru á döfinni að fram fór fornminjakönnun og skráning og var viðkomandi framkvæmdaaðili þá að jafnaði látinn greiða kostnað.

Allt önnur stefna en á hinum Norðurlöndum

Á öðrum Norðurlöndum er fornleifavernd og stjórnsýsla fornleifarannsókna með allt öðrum hætti en niðurstaðan hefur orðið hérlendis. Þar er málaflokkurinn nær alfarið í höndum hins opinbera og leyfisveitingar háðar ströngu faglegu mati. Miðstýring er þar talin nauðsynleg til að samræmis sé gætt við framkvæmd laga um minjavernd. Einkafyrirtæki á þessu sviði lúta ákveðnum reglum sem settar eru af yfirvöldum. Frá hliðstæðri stefnu var horfið hérlendis upp úr aldamótum 2000 og gætir þeirra breytinga enn í dag. Með þjóðminjalögum nr. 107/2001 var sett á fót Fornleifavernd ríkisins, nú Minjastofnun Íslands, og skipta átti landinu upp í minjasvæði. Fornleifaverndin skyldi fjalla um og veita leyfi til allra staðbundinna og tímabundinna fornleifarannsókna. Jafnframt var sett á fót sérstök fornleifanefnd m.a. skipuð fulltrúum Félags fornleifafræðinga. Skyldi hún eingöngu fjalla um og úrskurða um ágreiningsmál varðandi ákvarðanir Formleifaverndar ríkisins. Sjálfseignarfélag nokkurra forleifafræðinga sótti fast að fá til sín stjórnsýsluþátt fornleifaverndar og yfirtöku einstakra verkefna sem fram að því voru á vegum Þjóðminjasafns Íslands. Um þetta stóðu deilur milli aðila sem lyktaði með því að rannsóknastarf varðandi forleifar á vegum Þjóðminjasafns lagðist af. Við tóku langvinnar deilur um samkeppnisstöðu stofnana og fyrirtækja einkaaðila, skiptingu rannsóknarfjár, veitingu leyfa og meðferð rannsóknargagna. Í skýrslu sem menntamálaráðueytið gaf út árið 2013 undir heitinu Stjórnsýsla fornleifarannsókna og fornleifaverndar á Íslandi 1990–2010, höfundur Brynja Björk Birgisdóttur, segir m.a. um fyrsta áratug aldarinnar:
„Fornleifavernd ríkisins var starfrækt í 11 ár án þess að til væri formleg stefna stjórnvalda í minjavörslu og fornleifavernd. 23 árum eftir að þjóðminjalög kváðu fyrst á um að þjóðminjaráð skyldi setja stefnu í fornleifavernd er enn engin stefna til í fornleifavernd á Íslandi, þ.e. engin stefna sem markar hverjar áherslur stjórnvalda í minjavernd skuli vera. Þessi staða hefur endurspeglast í leyfisveitingum til fornleifarannsókna á tímabilinu. Leyfi hafa með fáum undantekningum verið veitt samkvæmt umsókn og ekki verið lagt gagnrýnt faglegt mat á umsóknir.“

Endurskoðað lagaumhverfi en reglugerðir vantar

Á árunum 2011 og 2012 voru sett þrenn lög er varða þau mál sem hér um ræðir: Lög nr. 140 um Þjóðminjasafn Íslands, safnalög nr. 141 og lög um menningarminjar nr. 80. Undirbúningur að þessum lagasetningum hafði staðið með hléum frá árinu 2005. Varðandi  lögin um menningarminjar var meginmarkmið endurskoðunarinnar sagt vera að samræma lagaákvæði og stjórnsýslu við verndun menningararfs með það fyrir augum að tryggja verndun menningarminja og gera hana skilvirkari. Þjóðminjasafn Íslands var með lagasetningunni formlega sett til hliðar varðandi minjarannsóknir. Minjastofnun Íslands, áður Fornleifavernd ríkisins, var fest í sessi sem stjórnsýslustofnun til að gera „tillögur til ráðherra um heildarstefnu og langtímaáætlun um verndun og varðveislu menningarminja í samráði við höfuðsöfn...“ og fornminjanefnd skyldi vinna með henni að stefnumörkun og veita umsögn um styrkumsóknir. Minjastofnun hefur yfirumsjón með skráningu fornleifa, heldur heildarskrár en er heimilt að fela einstaklingum eða stofnunum skráningarstörf. Skal skráning fornleifa fara fram áður en gengið er frá aðalskipulagi eða deiliskipulagi. Sá sem ber ábyrgð á skipulagsgerð skal standa straum af kostnaði við skráninguna, nema hvað ríkinu er ætlað að sjá um skráningu á þjóðlendum. Hér er því ramminn sá sami í aðalatriðum og settur var með fyrri lögum, en allt siður við það sama.

Finna verður fornleifaskráningu nýjan farveg

Fyrir utan þörfina hérlendis á markvissri stefnu um minjavörslu og rannsóknir er mér efst í huga vanræksla og hirðuleysi varðandi skráningu fornleifa víða um land. Fornminjaskráningin sem undirstöðuþáttur er áfram á hrakhólum. Um þetta vitnar nýleg og gagnrýnin skýrsla Ríkisendurskoðunar til Alþingis (maí 2018) sem ber heitið Stjórnsýsla fornleifaverndar. Þar segir m.a.:  „Fornleifaskráning er mikilvægur þáttur fornleifaverndar. Án hennar fá stjórnvöld ekki yfirsýn um fornleifar í landinu og þar með eykst hætta á raski eða eyðileggingu óskráðra fornleifa, t.d. vegna byggingarframkvæmda.“  Í skýrslunni tekur Minjastofnun undir þetta og segir: „Forsenda þess að hægt sé að vinna raunhæfa og góða stefnu í fornleifavernd, sem er aðeins hluti af heildarstefnunni, er að skráning fornleifa landsins á vettvangi hafi farið fram. Sú skráning er mjög skammt á veg komin.“ -Er ekki augljóst að á þessu sviði verður ríkið að hafa forustu, jafnt um fjármögnun og framkvæmd?

Hættum höfðingjadekri og lesum í daglegt líf kynslóðanna

Árlega eyðist fjöldi fornleifa af utanaðkomandi ástæðum, bæði fyrir tilverknað manna og vegna umhverfisbreytinga. Ágengar plöntutegundir kaffæra æ stærri landsvæði þar sem fornleifaskráningu hefur ekki verið sinnt og á aðgæslu skortir við landgræðslu og skógrækt. Breytt tækni og rannsóknaaðferðir valda því jafnframt að eldri skráningar úreldast.
Í riti sínu Mannvist – Sýnisbók íslenskra fornleifa, sem út kom 2011, segir höfundurinn Birna Lárusdóttir í inngangi: „Fornleifar hafa sjálfstætt gildi, óháð sagnfræðilegum kenningum, óháð því hvaða staðir eru taldir mikilvægir fyrir þjóðarímyndina á grundvelli ritheimilda. ... Langflestir fornleifastaðir á Íslandi eru á hinn bóginn ekki tengdir neinum sögum og ekki nafngreindu fólki heldur endurspegla þeir daglegt líf fjöldans sem er stórlega vanskráð í rituðum heimildum. Í fornleifunum felast ósagðar sögur, svör við óleystum gátum og ekki síst nýjar spurningar sem seint eða aldrei myndu vakna nema vegna fornleifanna sjálfra.“

Höfum við efni á að láta þennan fjársjóð hverfa sporlaust fyrir augum okkar?

Hjörleifur Guttormsson

Til baka | | Heim