Fimmtudaginn 9. júní 2005.
Nr. 20/2005.	Íslenska ríkið (Skarphéðinn Þórisson hrl.) Alcoa á Íslandi ehf. og Fjarðaál sf. (Hörður Felix Harðarson hrl.) gegn Hjörleifi Guttormssyni (Atli Gíslason hrl.) og Hjörleifur Guttormsson gegn íslenska ríkinu Alcoa á Íslandi ehf. Reyðaráli ehf. og Fjarðaáli sf.

Umhverfismat. Starfsleyfi. Stjórnsýsla. Aðild. Áfrýjunarheimild. Frávísun máls að hluta frá héraðsdómi. Frávísun máls að hluta frá Hæstarétti. Gjafsókn.

Í málinu var deilt um lögmæti umhverfismats og veitingar starfsleyfis álvers í Reyðarfirði. Höfðu áætlanir verið uppi um að reist yrði álver í tveimur áföngum með 420.000 tonna framleiðslugetu á ári, ásamt rafskautaverksmiðju og hafði farið fram lögboðið umhverfismat vegna þeirrar framkvæmdar. Fallið var frá þessum áformum áður en starfsleyfi hafði verið gefið út og ákveðið að óska eftir að fá að reisa álver með 322.000 tonna framleiðslugetu á ári og falla frá áformum um að reisa rafskautaverksmiðju. Komst Skipulagsstofnun að þeirri niðurstöðu að ekki þyrfti að fara fram nýtt umhverfismat vegna hinna breyttu áforma. Kærði H þá niðurstöðu til umhverfisráðherra sem staðfesti niðurstöðuna með úrskurði. Umhverfisstofnun veitti starfsleyfi vegna framkvæmdarinnar og freistaði H þess einnig að kæra þá ákvörðun en umhverfisráðherra vísaði kæru hans frá. Krafðist H þess meðal annars fyrir dómi að fá þessum tveimur ákvörðunum umhverfisráðherra hnekkt. Héraðsdómur hafði í efnisdómi vísað frá dómi öðrum kröfum H en sú niðurstaða hafði ekki verið kærð til Hæstaréttar í samræmi við reglur XXIV. kafla laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála. Gátu þær kröfur því ekki komið til álita við áfrýjun og var vísað frá Hæstarétti.  Um  fyrri kröfuna var tekið fram að starfsleyfi hafi ekki verið gefið út vegna upphaflegra áætlana um byggingu álvers með 420.000 tonna framleiðslugetu, þótt undirbúningur leyfisveitingar hafi verið á lokastigi. Því hafi skilyrði ekki verið fyrir hendi til að verða við beiðni um að nýtt umhverfismat þyrfti ekki að fara fram á grundvelli 6. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum nr. 106/2000, sbr. 13. lið 2. viðauka við lögin, sem byggð hafi verið á því að ekki væri um nýja framkvæmd að ræða heldur breytingu á framkvæmd, sem þegar hafi verið fyrirhuguð. Var og tekið fram að nota hafi átt að einhverju leyti aðra tækni við framleiðslu í álverinu en upphaflega hafi verið áætlað og taka hafi átt á mengandi útblæstri með allt öðrum hætti. Að auki hafi verksmiðjan verið verulega breytt í útliti. Var því talið að umhverfismat hefði þurft að fara fram að nýju. Varðandi síðari kröfu H var talið að samkvæmt 2. mgr. 32. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir mætti kæra ákvarðanir Umhverfisstofnunar um veitingu starfsleyfis til umhverfisráðherra. Ekki væri í lagagreininni tekið fram hverjir nytu aðildar að slíkum kærum og þótti verða að skýra ákvæðið með hliðsjón af reglum stjórnsýslulaga en almennt væri viðurkennt samkvæmt stjórnsýslurétti að aðilar máls gætu þeir einir verið sem hafi verulegra og einstaklegra hagsmuna að gæta af stjórnavaldsákvörðun. H átti heimilisfesti í Fjarðarbyggð en heimili hans var langt frá hinu fyrirhugaða álveri og taldist hann því ekki geta reist aðild sína á reglum grenndarréttar og ekki var talið að hann hefði sýnt fram á að hann ætti annarra einstaklegra og verulegra hagsmuna að gæta um byggingu álversins. Ekki breytti neinu í þessu sambandi að H hafi notið réttar samkvæmt lögum nr. 7/1998 til að gera athugasemdir við tillögur Umhverfisstofnunar um starfsleyfi. Var því staðfesti niðurstaða héraðsdóms um að hafna kröfu H um ógildingu á þeirri ákvörðun umhverfisráðherra að vísa frá kæru H vegna veitingar starfsleyfisins.

Dómur Hæstaréttar.

 Mál þetta dæma hæstaréttardómararnir Markús Sigurbjörnsson, Garðar Gíslason, Guðrún Erlendsdóttir, Gunnlaugur Claessen og Hrafn Bragason.

Aðaláfrýjendur skutu málinu til Hæstaréttar 14. janúar 2005. Í aðalsök krefjast þeir sýknu af kröfu gagnáfrýjanda um ómerkingu úrskurðar umhverfisráðherra frá 15. apríl 2003, en þar staðfesti ráðherra ákvörðun Skipulagsstofnunar 20. desember 2002 varðandi matsskyldu álvers í Reyðarfirði með allt að 322.000 tonna ársframleiðslu. Í gagnsök krefjast þeir aðallega frávísunar frá Hæstarétti á þeim kröfum gagnáfrýjanda sem sættu frávísun í héraði og staðfestingar á niðurstöðu héraðsdóms um ákvörðun umhverfisráðherra frá 14. júlí 2003 um frávísun á kæru gagnáfrýjanda varðandi útgáfu starfsleyfis Umhverfisstofnunar 14. mars 2003 fyrir álveri í Reyðarfirði með 322.000 tonna ársframleiðslu. Aðaláfrýjendur Alcoa á Íslandi ehf. og Fjarðaál sf. krefjast þess til vara að hinn áfrýjaði dómur verði staðfestur. Aðaláfrýjendur krefjast allir málskostnaðar í héraði og fyrir Hæstarétti.

Gagnáfrýjandi skaut málinu til Hæstaréttar 22. febrúar 2005. Í aðalsök krefst hann staðfestingar héraðsdóms en í gagnsök að hrundið verði frávísun héraðsdóms á kröfum hans að því er varðar fjármálaráðuneytið, íslenska ríkið og Reyðarál ehf. Jafnframt verði hrundið frávísun héraðsdóms á kröfu gagnáfrýjanda um ómerkingu ákvörðunar Umhverfisstofnunar 14. mars 2003 um útgáfu starfsleyfis fyrir álver á iðnaðarsvæðinu við Hraun í Reyðarfirði og hún verði þess í stað ómerkt. Loks krefst hann þess að ómerkt verði ákvörðun umhverfisráðherra frá 14. júlí 2003, um að vísa frá kæru gagnáfrýjanda 28. mars 2003 á fyrrnefndri ákvörðun Umhverfisstofnunar 14. sama mánaðar um útgáfu starfsleyfis fyrir álver í Reyðarfirði. Til vara krefst hann staðfestingar hins áfrýjaða dóms. Þá krefst gagnáfrýjandi málskostnaðar fyrir Hæstarétti án tillits til gjafsóknar sem honum hefur verið veitt hér fyrir dómi.

Gagnstefndi Reyðarál ehf. krefst aðallega að kröfum á hendur sér verði vísað frá Hæstarétti en til vara að héraðsdómur verði staðfestur. Þá krefst hann málskostnaðar úr hendi gagnáfrýjanda.

I.

Samkvæmt ákvörðun Hæstaréttar var málið sérstaklega flutt um kröfu stefndu í gagnsök um frávísun frá réttinum á þeim kröfum gagnáfrýjanda sem sætt höfðu frávísun í héraðsdómi. Halda gagnstefndu því fram að þar sem frávísun dómkrafna gagnáfrýjanda var ekki kærð til Hæstaréttar komi þær ekki til álita. Gagnáfrýjandi hefur mótmælt þessu með þeim rökum að þetta fái ekki staðist þar sem ákvörðun um frávísun þessara þátta málsins hafi verið tekin með dómi en ekki úrskurði.

Í héraðsdómi eru raktar ástæður þess að vísað var frá kröfum gagnáfrýjanda á hendur fjármálaráðherra, íslenska ríkinu og Reyðaráli ehf. og einnig fyrir frávísun kröfu gagnáfrýjanda um ómerkingu ákvörðunar Umhverfisstofnunar 14. mars 2003 um útgáfu starfsleyfis fyrir álveri á iðnaðarsvæðinu Hrauni í Reyðarfirði með 322.000 tonna ársframleiðslu. Þar eru einnig tíunduð rök fyrir því að vísa frá kröfu gagnáfrýjanda um ómerkingu úrskurðar umhverfisráðherra 14. mars 2002 þar sem staðfestur var úrskurður Skipulagsstofnunar 31. ágúst 2001 um mat á umhverfisáhrifum 1. og 2. áfanga álvers í Reyðarfirði með 420.000 tonna ársframleiðslu, en gagnáfrýjandi unir þessu síðastgreinda ákvæði héraðsdóms.

Héraðsdómari vísaði framangreindum kröfum gagnáfrýjanda sjálfkrafa frá dómi og leysti jafnframt í sama dómi úr efni annarra krafna hans samkvæmt 4. mgr. 100. gr. laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála. Samkvæmt bókun í þinghaldi 6. október 2004 virtist hann þó fyrir aðalflutning málsins hafa talið að hnökrar væru á málatilbúnaði gagnáfrýjanda sem kynnu að valda sjálfkrafa frávísun. Hefði honum verið rétt að taka þessi atriði málsins sérstaklega til meðferðar. Til þess að fá endurskoðun á fyrrnefndum frávísunarákvæðum héraðsdóms varð gagnáfrýjandi hins vegar að kæra þau til Hæstaréttar eftir reglum XXIV. kafla laga nr. 91/1991, sbr. meðal annars dóma Hæstaréttar í dómasafni 1994, bls. 1293 og 2869, og 21. október 2004 í máli nr. 48/2004. Með því að þessa var ekki gætt geta þessi ákvæði héraðsdómsins ekki komið til álita fyrir Hæstarétti og verður að vísa frá réttinum kröfum áfrýjanda, sem að þeim snúa. Hefur þá engin afstaða verið tekin til réttmætis þessara ákvæða héraðsdómsins.

Samkvæmt 60. gr. stjórnarskrárinnar skera dómendur úr öllum ágreiningi um embættistakmörk yfirvalda. Þó getur enginn, sem um þau leitar úrskurðar, komið sér hjá að hlýða yfirvaldsboði í bráð með því að skjóta málinu til dóms. Að fenginni framangreindri niðurstöðu um frávísunarákvæði héraðsdóms stendur eftir að Hæstiréttur fjalli um það hvort umhverfisráðherra hafi 15. apríl 2003 farið að réttum lögum þegar hann úrskurðaði um kæru gagnáfrýjanda á ákvörðun Skipulagsstofnunar 20. desember 2002 um matsskyldu álvers í Reyðarfirði með allt að 322.000 tonna ársframleiðslu. Jafnframt hvort sami ráðherra hafi 14. júlí 2003 fylgt réttum lagaákvæðum þegar hann vísaði frá kæru gagnáfrýjanda á ákvörðun Umhverfisstofnunar 14. mars 2003 um útgáfu starfsleyfis fyrir sama álver. Samkvæmt málflutningi gagnáfrýjanda ber að skilja kröfugerð hans svo að hann leiti ógildingar þessara úrskurða umhverfisráðherra. Samkvæmt upplýsingum aðaláfrýjenda er starfsleyfi fyrir umræddu álveri á hendi Alcoa á Íslandi ehf., en sótt hefur verið um að það færist yfir til Fjarðaáls sf. Verður að skilja aðila svo að ekki sé fyrir Hæstarétti ágreiningur um aðild málsins.

II.

Fyrra ágreiningsefni aðilanna varðar það hvort nauðsyn hafi borið til þess áður en veitt yrði starfsleyfi fyrir álveri í Reyðarfirði, sem framleiddi allt að 322.000 tonn á ári, að fram færi mat á umhverfisáhrifum, þótt fyrir lægi mat á umhverfisáhrifum 1. og 2. áfanga álvers með 422.000 tonna ársframleiðslu á sama stað. Heldur gagnáfrýjandi því fram að skylt hafi verið að líta á fyrirhugað álver sem nýja framkvæmd, óskylda þeirri fyrri, og því fortakslaust matsskylda samkvæmt 5. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Þetta staðfesti upplýsingar um verulega aukinn mengandi útblástur. Án sjálfstæðs mats á fyrirhugaðri framkvæmd verði ekki fullyrt hver séu áhrif einstakra mengunarþátta, sérstaklega þar sem um aðra tækni og mengunarvarnir sé að ræða. Aðaláfrýjendur halda því hins vegar fram að úrskurðurinn 15. apríl 2003 varði breytingar á framkvæmd, sem komið hafi verið að því að heimila þegar þáverandi framkvæmdaraðili féll frá henni. Mati á umhverfisáhrifum hennar hafi verið lokið. Samkvæmt 1. mgr. 6. gr. laga nr. 106/2000, sbr. 13. lið 2. viðauka við lögin, skuli breytingar og viðbætur við framkvæmdir háðar mati á umhverfisáhrifum þegar þær geta haft í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif vegna umfangs, eðlis eða staðsetningar. Samkvæmt 2. mgr. sömu greinar skuli framkvæmdaraðili tilkynna Skipulagsstofnun um fyrirhugaða framkvæmd og stofnunin taka ákvörðun um það hvort framkvæmdin skuli háð mati samkvæmt lögunum. Þetta hafi stofnunin gert meðal annars með því að leita umsagnar helstu sérfræðistofnana landsins á þessu sviði. Á grundvelli þessarar sérþekkingar hafi stofnunin tekið ákvörðun sína 20. desember 2002 um að ekki þyrfti til að koma nýtt umhverfismat. Þetta hafi umhverfisráðherra síðar staðfest með úrskurði 15. apríl 2003. Þessu lögbundna mati Skipulagsstofnunar og ráðherra hafi gagnáfrýjandi ekki hnekkt.

Málsatvikum eru gerð ítarleg skil í héraðsdómi og eru þau að mestu óumdeild. Þar er greint frá fyrirætlunum um stórvirkjanir í jökulsám norðan Vatnajökuls og hugmyndir norska fyrirtækisins Hydro Aluminium AS, dótturfélags Norsk Hydro, um byggingu álvers í Reyðarfirði, sem Reyðarál hf. ræki. Jafnframt er frá því skýrt að norska fyrirtækið hafi fallið frá fyrirætlunum sínum og að samningar hafi verið gerðir við bandaríska fyrirtækið Alcoa um álverksmiðju. Í héraðsdómi greinir frá því að Skipulagsstofnun hafi 1. nóvember 2002 borist drög að tilkynningu um breytt álver á vegum Alcoa í Reyðarfirði með 322.000 tonna ársframleiðslu. Reyðarál ehf., nú Alcoa á Íslandi ehf., hafi síðan 22. sama mánaðar lagt fram fyrirspurn til stofnunarinnar um hvort breyting á fyrirætlunum félagsins um byggingu álvers í Reyðarfirði væri matsskyld. Fylgdi erindinu skýrsla þar sem borin voru saman umhverfisáhrif þess 420.000 tonna álvers, sem áður var ætlað að reisa í tveimur áföngum, og 322.000 tonna fyrirhugaðs álvers, sem byggja átti í einum áfanga. Í skýrslunni sagði að loftdreifingarútreikningum vegna síðarnefnda álversins væri ekki lokið, en unnið væri að þeim. Lýst var sex ólíkum kostum sem til greina kæmu við hreinsun útblásturs. Þá var sagt að þegar útreikningar lægju fyrir í desember 2002 og mögulegur hreinsibúnaður kannaður með tilliti til tæknilegra eiginleika og hagkvæmni, yrði lokaákvörðun tekin. Því var lýst yfir að markmið Alcoa væri að uppfylla að minnsta kosti þær kröfur, sem þegar hefðu verið settar með skilgreiningu þynningarsvæðis umhverfis áður fyrirhugað álver. Samkvæmt ákvæði 3.20 í reglugerð nr. 786/1999 um mengunarvarnaeftirlit er þynningarsvæði „sá hluti viðtaka þar sem þynning mengunar á sér stað og ákvæði starfsleyfis kveða á um að mengun megi vera yfir umhverfismörkum eða gæðamarkmiðum.“ Tillaga að þynningarsvæði fyrir fyrirhugaða fyrri framkvæmd hafði verið unnin í samráði við Hollustuvernd ríkisins og náði frá vesturmörkum friðlands við Hólmanes í austri að Hagalæk í vestri, 1-2 km frá byggðinni á Búðareyri við Reyðarfjörð. Samkvæmt útreikningum í samanburðarskýrslunni var árleg losun óhreinsaðs brennisteinstvíoxíðs (SO₂) í andrúmsloftið ætluð 4.765 tonn og losun loftkennds flúoríðs (HF) 78,8 tonn. Ekki var að finna upplýsingar um losun hreinsaðs brennisteinstvíoxíðs líkt og í fyrri matsskýrslu fyrir 420.000 tonna álverið þar sem gert hafði verið ráð fyrir hreinsun útblásturs meðal annars með vothreinsivirki. Samkvæmt skýrslunni var árlegur útblástur óhreinsaðs brennisteinstvíoxíðs frá áður fyrirhuguðu álveri og rafskautaverksmiðju 6.785 tonn miðað við 420.000 tonna ársframleiðslu. Þessum útblæstri átti að ná niður með vothreinsivirki þannig að hann yrði eftir hreinsun 828 tonn. Útblástur loftkennds flúoríðs áður fyrirhugaðs álvers og rafskautaverksmiðju var ætlaður 55 tonn.

Skipulagsstofnun mun hafa leitað umsagna alls 15 opinberra stofnana vegna framangreinds erindis Reyðaráls ehf., þar á meðal Veðurstofu Íslands, Heilbrigðiseftirlits Austurlands, Náttúruverndar ríkisins og Hollustuverndar ríkisins. Í bréfi framkvæmdaraðila 17. desember 2002, sem ritað mun í tilefni af umsögn Hollustuverndar ríkisins, kom fram að niðurstöður loftdreifingarútreikninga hefðu ekki legið fyrir fyrr en þá og verið kynntar Skipulagsstofnun, Hollustuvernd ríkisins og Veðurstofu Íslands sama dag. Í bréfinu sagði meðal annars að samkvæmt niðurstöðum þessara útreikninga falli 0,2 µg/m³ jafnstyrkslína loftkennds flúoríðs yfir gróðrartímabilið vel innan áður skilgreinds þynningarsvæðis. Um brennisteinstvíoxíð sagði að miðað væri við rafskaut með lágu brennisteinsinnihaldi (1,5%) og 78 m háa skorsteina við þurrhreinsivirki, en þetta sé einn þeirra kosta sem kynntir hafi verið í samanburðarskýrslu til þess að uppfylla umhverfismörk um styrkleika brennisteinstvíoxíðs utan áður skilgreinds þynningarsvæðis. Þá sagði að með þessu móti yrði heildarútblástur brennisteinstvíoxíðs nokkru minni en óhreinsaður útblástur samkvæmt samanburðarskýrslu eða 3.575 tonn á ári. Fram kom í bréfinu að skýrsla um loftdreifingarútreikninga myndi liggja fyrir í endanlegri mynd á athugasemdatíma starfsleyfisferils sem þá var hafinn.

Í ákvörðun Skipulagsstofnunar 20. desember 2002 komst hún að þeirri niðurstöðu að fyrirhuguð breyting á áformum um byggingu álvers í Reyðarfirði væri ekki líkleg til að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif og skyldi ekki háð umhverfismati samkvæmt 6. gr. laga nr. 106/2000. Í ákvörðuninni sagði að samkvæmt framlögðum gögnum framkvæmdaraðila fælust breytingar á áformum um byggingu álvers í Reyðarfirði meðal annars í því að ársframleiðsla þess ætti að verða 100.000 tonnum minni en fyrri áætlanir hefðu gert ráð fyrir. Rafskautaverksmiðja, sem fyrirhuguð hafi verið, yrði ekki byggð og drægi það úr útblæstri PAH efna. Kerbrotum yrði ekki fargað hérlendis heldur flutt út til endurvinnslu. Kerbrot yrðu geymd í allt að hálft ár og myndi sérstök aðgerðaáætlun gilda um söfnun og geymslu þeirra. Ekki væri gert ráð fyrir vothreinsun heldur notuð þurrhreinsun á útblæstri álversins. Þetta myndi draga verulega úr styrk mengandi efna í frárennsli frá álverinu. Með lægra innihaldi brennisteinstvíoxíðs í rafskautum og 78 m háum skorsteinum á þurrhreinsivirki hafi verið sýnt fram á að styrkur brennisteinstvíoxíðs yrði líklega undir umhverfismörkum alls staðar umhverfis álverið. Gagnáfrýjandi kærði þessa ákvörðun Skipulagsstofnunar til umhverfisráðherra 20. janúar 2003, sem úrskurðaði um kæru hans 15. apríl sama ár. Efni úrskurðarins er rakið í héraðsdómi. Niðurstaða hans var sú að einkum yrði að meta umhverfisáhrif fyrirhugaðrar framkvæmdar með tilliti til mengunar enda væri með framkvæmdinni fyrst og fremst verið að breyta mengunarvarnarbúnaði. Umfang framkvæmdarinnar hafi ekki aukist og dregið hafi úr umhverfisáhrifum varðandi tiltekna þætti. Þá hafi hvorki þynningarsvæðið verið stækkað né myndi styrkur loftkenndra mengunarefna fara yfir umhverfismörk samkvæmt gildandi reglugerðum. Taldi ráðuneytið að fyrirhuguð breyting á áformum um byggingu álvers í Reyðarfirði væri ekki líkleg til að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif og staðfesti því ákvörðun Skipulagsstofnunar.

III.

Í 1. gr. laga nr. 106/2000 kemur fram markmið laganna, en það er í fyrsta lagi að tryggja að áður en leyfi er veitt fyrir framkvæmd, sem kann vegna staðsetningar, starfsemi sem henni fylgir, eðlis eða umfangs að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif, hafi farið fram mat á umhverfisáhrifum. Í öðru lagi að stuðla að samvinnu þeirra, sem hafa hagsmuna að gæta eða láta sig málið varða vegna framkvæmdar, sem áhrif hefur á umhverfið, og í þriðja lagi að kynna almenningi umhverfisáhrif framkvæmdar, sem kann að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif, og mótvægisaðgerðir vegna þeirra og að almenningur komi að athugasemdum og upplýsingum, áður en úrskurður um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdar er kveðinn upp. Í 5. gr. laganna er kveðið á um framkvæmdir, sem ávallt eru matsskyldar samkvæmt lögunum, en það eru þær framkvæmdir sem um ræðir í 1. viðauka við lögin. Óumdeilt er að álver eru ávallt matsskyld samkvæmt þessu ákvæði. Í 6. gr. laganna er fjallað um framkvæmdir, sem kunna að vera háðar mati á umhverfisáhrifum, og í 1. mgr. sagt að það séu þær, sem tilgreindar eru í 2. viðauka við lögin, þegar þær geta haft í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif vegna umfangs, eðlis eða staðsetningar. Samkvæmt l. lið 3. gr. laganna eru umhverfisáhrif umtalsverð sé ekki hægt að fyrirbyggja eða bæta úr þeim með mótvægisaðgerðum. Samkvæmt 4. gr. sömu laga er það Skipulagsstofnun sem úrskurðar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdar og starfsemi er henni fylgir og tekur ákvörðun um hvort framkvæmd samkvæmt 6. gr. skuli háð umhverfismati. Skipulagsstofnun tók ákvörðun sína um fyrirhugað álver Alcoa á Íslandi ehf. í Reyðarfirði á grundvelli 6. gr., með vísun til 13. liðar 2. viðauka, en þar er sagt að matsskyldar séu allar breytingar og viðbætur við framkvæmdir samkvæmt 1. og 2. viðauka, sem þegar hafi verið leyfðar, framkvæmdar eða séu í framkvæmd og kunni að hafa umtalsverð umhverfisáhrif.

Að framan er því lýst að starfsleyfi hafði ekki verið gefið út fyrir álveri því sem reisa átti á vegum Reyðaráls hf., áður en fallið var frá þeim framkvæmdum. Mat á umhverfisáhrifum hafði þó farið fram og Hollustuvernd ríkisins, sem breytt var í Umhverfisstofnun með lögum nr. 164/2002, auglýst tillögu að starfsleyfi til athugasemda samkvæmt 3. mgr. 6. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir. Athugasemdir höfðu því ekki verið afgreiddar og ákvörðun um útgáfu starfsleyfis ekki tekin samkvæmt 4. mgr. sömu greinar. Í starfsleyfi á samkvæmt 3. mgr. 5. gr. a. þessara laga, sbr. 4. gr. laga nr. 98/2002, að tilgreina rekstraraðila og staðsetningu starfsemi, tegund hennar og stærð, skilyrði, gildistíma og endurskoðun starfsleyfis, auk ákvæða um viðmiðunarmörk, orkunýtingu, meðferð úrgangs, mengunarvarnir, tilkynningarskyldu vegna óhappa eða slysa, innra eftirlit, vöktun, eftirlitsmælingar og rannsóknir, svo og rekstur og viðhald mengunarvarnabúnaðar, eftir því sem við á hverju sinni. Krefjast skal bestu fáanlegrar tækni við mengunarvarnir í þeim atvinnugreinum þar sem slíkt hefur verið skilgreint og skulu ákvæði um mengunarvarnir taka mið af því. Reglugerð nr. 785/1999 um starfsleyfi fyrir atvinnurekstur sem getur haft í för með sér mengun, en hún var sett með heimild í lögum nr. 7/1998, hefur að geyma sambærileg ákvæði um efni starfsleyfis. Ljóst er að vinnuferli því, sem leitt gat til útgáfu starfsleyfis fyrir álveri Reyðaráls hf., var ekki lokið þegar fallið var frá framkvæmdunum. Verður ekki fram hjá því komist að álíta að afgreiðsla athugasemda við drög að starfsleyfi og útgáfa leyfisins sjálfs séu mikilvægur hluti leyfisferilsins. Þegar Skipulagsstofnun ákvað að ekki þyrfti að koma til nýs umhverfismats í skilningi laga nr. 106/2000 hafði starfsleyfi ekki verið gefið út fyrir áður fyrirhuguðu álveri. Voru því ekki skilyrði til að fara með erindi Reyðaráls ehf. eftir ákvæði 6. gr. laganna með stoð í 13. lið 2. viðauka við þau og breytir engu þótt undirbúningur að útgáfu starfsleyfisins hafi þá verið langt kominn. Þá var því lýst hér að framan að nota átti að einhverju leyti aðra tækni við framleiðslu í álveri Alcoa á Íslandi ehf. og taka átti með allt öðrum hætti á mengandi útblæstri frá verksmiðjunni, sem að auki var verulega ólík að útliti. Var því ekki unnt að líta á þetta sem sömu framkvæmd og umhverfismat hafði áður verið fengið um. Samkvæmt 5. lið 1. viðauka við lög nr. 106/2000 eru álver ávallt háð mati á umhverfisáhrifum, sbr. 1. mgr. 5. gr. laganna. Leiðir það til þess að nýtt umhverfismat þarf að fara fram. Þessi niðurstaða breytir því þó ekki að við það mat má nýta margt af því sem áður hafði verið unnið við umhverfismat fyrir ætlaða verksmiðju Reyðaráls hf. Fallist er því á niðurstöðu héraðsdóms um þennan þátt málsins og ógiltur úrskurður umhverfisráðherra frá 15. apríl 2003 varðandi matsskyldu álvers í landi Hrauns í Reyðarfirði með 322.000 tonna ársframleiðslu.

IV.

Með bréfi Reyðaráls ehf. 4. desember 2002 var óskað eftir því við Hollustuvernd ríkisins að gefið yrði út starfsleyfi til reksturs álvers í Reyðarfirði með 322.000 tonna ársframleiðslu. Í greinargerð sem fylgdi umsókninni var vísað til áðurgreindrar samanburðarskýrslu vegna umhverfismats. Eins og áður greinir kom þar fram að ekki lægju fyrir endanlegir loftdreifingarútreikningar en að framkvæmdaraðili hefði þá stefnu að ekkert frárennsli iðnaðarvatns yrði til sjávar. Tillaga Hollustuverndar ríkisins að starfsleyfi ásamt greinargerð, sbr. 3. mgr. 6. gr. laga nr. 7/1998, var gefin út 17. desember 2002 og auglýst í Lögbirtingablaði 18. sama mánaðar, eða tveimur dögum áður en Skipulagsstofnun tók ákvörðun um að nýtt umhverfismat þyrfti ekki til að koma. Í lið 1.8. í tillögunni kom fram að þynningarsvæði álversins vegna loftmengunar væri sýnt á uppdrætti í viðauka 1 við tillöguna, en utan þess svæðis skyldi uppfylla umhverfismörk til verndunar heilsu fólks og vistkerfa, sbr. reglugerð nr. 251/2002, sem varðar meðal annars brennisteinstvíoxíð, svo og umhverfismörk fyrir flúoríð. Þá sagði að umhverfismörk fyrir flúoríð væru sett 0,2 µg/m³ af loftkenndu flúoríði, sem meðaltal fyrir tímabilið 1. apríl til 30. september ár hvert, í samræmi við niðurstöðu mats á umhverfisáhrifum. Í lið 2.1.8 kom fram að skorsteinar yrðu að vera nægilega háir og útblásturshraði og hitastig útblásturs lofts nægileg til að tryggja að ákvæði um loftgæði og þynningarsvæði væru uppfyllt. Í gögnum málsins kemur fram að eftir að endanlegir loftdreifingarútreikningar lágu fyrir treysti framkvæmdaraðili sér ekki til að ná auglýstum umhverfismörkum fyrir flúoríð og í starfsleyfi Umhverfisstofnunar voru þau hækkuð verulega með samþykki Skipulagsstofnunar, en án þess að það væri sérstaklega auglýst eða vakin á því athygli þeirra sem athugasemdir höfðu gert við fyrirhugaðar framkvæmdir. Gagnáfrýjandi krafðist fyrir héraðsdómi ógildingar starfsleyfis Umhverfisstofnunar 14. mars 2003 en þar var þeirri kröfu hans vísað frá, svo sem að framan greinir, og sætti það ákvæði héraðsdóms ekki kæru til Hæstaréttar. Gagnáfrýjandi hafði kært framangreinda ákvörðun Umhverfisstofnunar um starfsleyfið til umhverfisráðherra, sem vísaði þeirri kæru frá 14. júlí 2003. Í héraði gerði gagnáfrýjandi jafnframt kröfu um ógildingu frávísunarákvörðunar umhverfisráðherra, en héraðsdómur sýknaði aðaláfrýjandann íslenska ríkið af þeirri kröfu. Taldi dómurinn að gagnáfrýjandi gæti ekki átt aðild að því að kæra ákvörðunina til ráðherra samkvæmt ákvæðum stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Fyrir Hæstarétti krefst gagnáfrýjandi endurskoðunar á þessu ákvæði héraðsdóms.

Samkvæmt 2. mgr. 32. gr. laga nr. 7/1998 má kæra ákvarðanir Umhverfisstofnunar um útgáfu starfsleyfis samkvæmt 6. gr. laganna til fullnaðarúrskurðar ráðherra innan tveggja vikna. Í greininni er ekkert sagt til um hverjir megi kæra ákvarðanir um starfsleyfi. Verður að skýra ákvæðið með hliðsjón af reglum stjórnsýslulaga. Samkvæmt stjórnsýslurétti er almennt viðurkennt að aðilar máls séu þeir einir sem hafa verulegra og einstaklegra hagsmuna að gæta af stjórnvaldsákvörðun.

Gagnáfrýjandi gerði athugasemdir við tillögu Umhverfisstofnunar um starfsleyfi fyrir álver Alcoa á Íslandi ehf. 17. febrúar 2003 og fullyrti að frekari kynning á framkvæmdinni, sem boðuð hefði verið með greinargerð að tillögunni, hefði aldrei farið fram. Þessu er ekki mótmælt. Loftdreifingarútreikningar, sem að framan er vitnað til, munu hafa borist Umhverfisstofnun í febrúar 2003 en aldrei verið lagðir fram formlega og kynntir umsagnaraðilum eða þeim sem athugasemdir höfðu gert. Gagnáfrýjanda var kynnt ákvörðun Umhverfisstofnunar um útgáfu starfsleyfisins 14. mars 2003 og ýmsum af þeim athugasemdum sem hann hafði gert var þá svarað. Jafnframt var honum bent á að kæra mætti ákvörðun stofnunarinnar til umhverfisráðherra í samræmi við 33. gr. reglugerðar nr. 785/1999. Sú reglugerð hefur ekki að geyma frekari ákvæði um kæruaðild en lögin. Hins vegar er almenn heimild í 3. mgr. 6. gr. laga nr. 7/1998 til að gera skriflegar athugasemdir við tillögur Umhverfisstofnunar um starfsleyfi. Engin takmörkun er þar gerð á því hverjir megi gera slíkar athugasemdir.

Gagnáfrýjandi á að vísu heimilisfesti í Fjarðabyggð en heimili hans er langt frá fyrirhuguðu álveri og getur hann ekki reist aðild sína að stjórnsýsluákvörðun um álverið á grenndarrétti. Hann hefur ekki sýnt fram á að hann eigi annarra einstaklegra og verulegra hagsmuna að gæta um byggingu álversins. Verður hann ekki talinn hafa haft aðilastöðu að ákvörðun Umhverfisstofnunar um útgáfu starfsleyfisins þótt honum hafi samkvæmt framangreindum lagaákvæðum verið heimilt að koma að athugasemdum sínum. Niðurstaða héraðsdóms um ákvörðun umhverfisráðherra 14. júlí 2003 um kæru gagnáfrýjanda á ákvörðun um starfsleyfi álversins er því staðfest.

V.

Ákvæði héraðsdóms um málskostnað og gjafsóknarkostnað er staðfest.

Rétt er að hver aðili beri sinn áfrýjunarkostnað af máli þessu. Gjafsóknarkostnaður gagnáfrýjanda fyrir Hæstarétti greiðist úr ríkissjóði, svo sem nánar greinir í dómsorði.

Dómsorð:

Vísað er frá Hæstarétti kröfum gagnáfrýjanda, Hjörleifs Guttormssonar, varðandi gagnstefndu fjármálaráðherra og Reyðarál ehf., svo og kröfu hans um ógildingu ákvörðunar Umhverfisstofnunar 14. mars 2003 um útgáfu starfsleyfis álvers í landi Hrauns í Reyðarfirði með 322.000 tonna ársframleiðslu.

Ógiltur er úrskurður umhverfisráðherra 15. apríl 2003 varðandi ákvörðun Skipulagsstofnunar 20. desember 2002 um að ekki þurfi umhverfismat fyrir álveri aðaláfrýjandans Alcoa á Íslandi ehf. í Reyðarfirði með allt að 322.000 tonna ársframleiðslu.

Hafnað er kröfu gagnáfrýjanda um ógildingu ákvörðunar umhverfisráðherra 14. júlí 2003 um frávísun á kæru gagnáfrýjanda varðandi ákvörðun Umhverfisstofnunar um starfsleyfi til handa aðaláfrýjandanum Alcoa á Íslandi ehf. fyrir sama álveri.

Ákvæði héraðsdóms um málskostnað og gjafsóknarkostnað skulu vera óröskuð.

Málskostnaður fyrir Hæstarétti fellur niður.

Gjafsóknarkostnaður gagnáfrýjanda fyrir Hæstarétti greiðist úr ríkissjóði, þar með talin þóknun lögmanns hans, 1.000.000 krónur.

Dómur Héraðsdóms Reykjavíkur 12. janúar 2005.

Mál þetta var höfðað með stefnu birtri 4. febrúar 2004, dómtekið 3. desember sl., endurupptekið miðvikudaginn 12. janúar sl. og dómtekið að nýju sama dag. Stefnandi er Hjörleifur Guttormsson, Mýrargötu 37, Neskaupstað. Stefndu eru Reyðarál ehf. (áður Alcoa á Íslandi ehf., kt. 690103-2570), Suðurlandsbraut 12, Reykjavík, Alcoa á Íslandi, ehf. (áður Reyðarál ehf., kt. 600100-2380), Suðurlandsbraut 12, Reykjavík, Fjarðaál sf., Egilsbraut 21, Neskaupstað, Geir H. Haarde fjármálaráðherra, Arnarhvoli, Reykjavík og Siv Friðleifsdóttir, umhverfisráðherra, Vonarstræti 4, Reykjavík. Þeim tveimur síðastnefndu er einnig stefnt fyrir hönd íslenska ríkisins.

            Stefnandi gerir eftirfarandi dómkröfur. (1) Að úrskurður umhverfisráðherra frá 14. mars 2002, þar sem staðfestur er úrskurður Skipulagsstofnunar frá 31. ágúst 2001 um mat á umhverfisáhrifum 1. og 2. áfanga 420 þúsund tonna álvers í Reyðarfirði, verði ómerktur. (2) Að úrskurður umhverfisráðherra frá 15. apríl 2003, um að ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 20. desember 2002 um matsskyldu álvers í Reyðarfirði fyrir allt að 322 þúsund tonna ársframleiðslu skuli óbreytt standa, verði ómerktur. (3) Að ákvörðun Umhverfisstofnunar hinn 14. mars 2003 um útgáfu starfsleyfis fyrir álver Reyðaráls ehf., kt. 600100-2380 á iðnaðarsvæðinu við Hraun í Reyðarfirði verði ómerkt. (4) Að ákvörðun umhverfisráðherra f.h. umhverfisráðuneytisins og íslenska ríkisins, dags. 14. júlí 2003, um að vísa frá kæru stefnanda dags. 28. mars 2003 á ákvörðun Umhverfisstofnunar dags. 14. mars 2003 um útgáfu starfsleyfis fyrir álver Reyðaráls ehf. í Reyðarfirði, verði ómerkt. Hann krefst einnig málskostnaðar eins og málið væri eigi gjafsóknarmál.

         Stefndu krefjast sýknu af öllum kröfum stefnanda. Þeir krefjast einnig málskostnaðar.

I.

Málsatvik

         Atvik málsins eru í meginatriðum ágreiningslaus. Í stefnu er lýst hugmyndum um stórvirkjanir í jökulsám norðan Vatnajökuls og stóriðju á Austurlandi og gerð grein fyrir viðræðum milli ríkisstjórnar Íslands, Landsvirkjunar og Hydro Aluminium AS í Noregi, dótturfyrirtækis Norsk Hydro, um byggingu álvers á Íslandi og síðan um staðsetningu þess í Reyðarfirði ásamt orkuöflun með vatnsaflsvirkjunum á Austurlandi. Í ágúst 1997 hafi komið fram hugmyndir um byggingu álvers í Reyðarfirði. Fyrrnefndir aðilar hafi undirritað svokallaða Noral-yfirlýsingu á Hallormsstað 29. júní 1999. Fallið hafi verið frá Fljótsdalsvirkjun í mars 2000, meðal annars vegna mikillar andstöðu almennings við uppistöðulón á Eyjabökkum. Í kjölfarið hafi verið undirrituð ný yfirlýsing um Noral-verkefnið 24. maí 2000 af fyrrnefndum aðilum, Hæfi hf. og Reyðaráli hf. (nú Alcoa á Íslandi ehf.) þar sem umfang og tímaáætlun verkefnisins var endurskoðuð. Kemur fram að sú breyting hafi orðið á áformum aðila að nú skyldi stefnt að tvöfalt stærri upphafsáfanga álvers en áður og undirbúningur hafinn af fullum krafti að því að virkja bæði Jökulsá í Fljótsdal og Jökulsá á Dal með Kárahnjúkavirkjun. Eins og nánar greinir síðar lagði Reyðarál hf. (nú Alcoa á Íslandi ehf.) fram matsskýrslu hjá Skipulagsstofnun 25. maí 2001 og féllst Skipulagsstofnun á framkvæmdina að undangengnu umhverfismati 31. ágúst sama árs.

         Hinn 23. mars 2002 var gefin út sameiginleg yfirlýsing aðstandenda Noral-verkefnisins um byggingu álvers á Austurlandi. Kom þar fram að Norsk Hydro hefði tilkynnt samstarfsaðilum sínum, ríkisstjórn Íslands og Landsvirkjun, að fyrirtækið væri ekki í aðstöðu til að taka endanlega ákvörðun um framhald verkefnisins fyrir 1. september 2002 eins og samið hafði verið um. Það væri því skilningur aðila að Landsvirkjun og ríkisstjórn Íslands hefðu rétt til að leita nýrra samstarfsaðila að verkefninu. Hinn 19. apríl 2002 var tilkynnt að fulltrúar Alcoa Inc. (hér eftir nefnt „Alcoa“), sem er með lögheimili í Pensilvaníu, Bandaríkjunum, hefðu komið til landsins til að kynna sér byggingu álvers í Reyðarfirði. Hinn 23. maí 2002 tilkynnti iðnaðarráðuneytið að náðst hefði samkomulag við Alcoa um viðræður um byggingu álvers sem keypti orku frá Kárahnjúkavirkjun. Hinn 19. júlí 2002 undirrituðu fulltrúar ríkisstjórnar Íslands, Landsvirkjunar og Alcoa viljayfirlýsingu um framhald viðræðna um mat og hugsanlega framkvæmd á stóriðjuverkefni vegna byggingar álvers í Reyðarfirði. Fram kemur að verkefnið taki til virkjunar sem byggð verði á vegum Landsvirkjunar við Kárahnjúka og álvers á Reyðarfirði á vegum Alcoa með um það bil 295 þúsund tonna árlegri framleiðslugetu og fleira. Enn fremur segir að Landsvirkjun stefni að því að leggja raforkusamning fyrir stjórn fyrirtækisins til samþykkis eigi síðar en í lok desember 2002 og að Alcoa stefni að því að leggja álverkefnið fyrir stjórn til samþykkis eigi síðar en í janúar 2003. Markmið aðila samkvæmt yfirlýsingunni var að ná fullnaðarsamningum fyrir marslok 2003. Með lögum nr. 12/2003, sem tóku gildi 12. mars, var iðnaðarráðherra veitt heimild til samninga um álverksmiðju í Reyðarfirði.

Mat á umhverfisáhrifum 1. og 2. áfanga 420 þúsund tonna álvers og rafskautaverksmiðju í Reyðarfirði

         Hinn 25. maí 2001 lagði Reyðarál hf. (nú Alcoa á Íslandi ehf.) inn matsskýrslu hjá Skipulagsstofnun til umhverfismats á 420 þúsund tonna álveri og 233 þúsund tonna rafskautaverksmiðju í Reyðarfirði. Stefnandi lagði fram athugasemdir sínar 25. júní 2001 og gerði margvíslegar athugasemdir við form og efni matsskýrslunnar. Skipulagsstofnun féllst á framkvæmdina með úrskurði 31. ágúst 2001. Í stefnu segir að margar kærur hafi borist umhverfisráðherra í kjölfarið og hafi stefnandi sent athugasemdir sínar með kæru Náttúruverndarsamtaka Austurlands. Af hálfu stefndu hefur þessari fullyrðingu verið mótmælt og á það bent að einungis tvær kærur hafi borist vegna málsins, önnur frá Náttúrverndarsamtökum Austurlands og hin frá Náttúrverndarsamtökum Íslands. Í janúar 2002 var auglýst tillaga að starfsleyfi fyrir umrætt álver Reyðaráls hf. Með úrskurði 14. mars 2002 staðfesti umhverfisráðherra framangreindan úrskurð Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum. Umsókn um starfsleyfi mun hafa verið dregin til baka eftir að Norsk Hydro hætti þátttöku í Noral-verkefninu sem áður greinir. Eins og málið liggur fyrir er ekki ástæða til að rekja efnislega úrskurð ráðherra.

Ákvarðanir um matsskyldu 322.000 tonna álvers í Reyðarfirði

         Eins og áður segir kom Alcoa að svokölluðu Noral-verkefni vorið 2002. Samkvæmt gögnum málsins bárust Skipulagsstofnun 1. nóvember 2002 drög að tilkynningu breytts álvers á vegum Alcoa í Reyðarfirði með 322.000 tonna ársframleiðslu og er að finna afstöðu Skipulagsstofnunar til draganna í minnisblaði starfsmanns stofnunarinnar 12. sama mánaðar og fundargerð 19. sama mánaðar. Hinn 22. sama mánaðar lagði Reyðarál ehf. fram bréflega fyrirspurn til Skipulagsstofnunar um hvort breyting á fyrirætlun félagsins um byggingu á álveri í Reyðarfirði væri matsskyld. Samkvæmt bréfi félagsins, sem þá er auðkennt sem einkahlutafélag, eins og áður greinir, eignaðist Alcoa-samstæðan félagið í nóvember 2002. Eins og síðar greinir hefur nafni félagsins nú verið breytt í Alcoa á Íslandi ehf. sem er meðal stefndu málsins, en kennitala félagsins er enn sem fyrr 600100-2380. Með bréfi félagsins fylgdi samanburðarskýrsla þar sem borin eru saman umhverfisáhrif þess 420.000 tonna álvers sem áður var áætlað að byggja í tveimur áföngum og 322.000 tonna álvers sem nú voru áform um að byggja í einum áfanga.

         Í framangreindri samanburðarskýrslu kemur m.a. fram að loftdreifingarreikningum vegna fyrirhugaðs álvers sé ólokið (kafli 4.3.1). Þá er lýst helstu loftbornu efnum frá álverinu og birtar áætlaðar tölur um útblástur þessara efna (kafli 4.3.2). Þá segir að sérfræðingar vinni nú að loftdreifingarreikningum sem notaðir verði við ákvarðanatöku um hvaða hreinsibúnað sé hagstæðast að nota vegna útblásturs brennisteinsdíoxíðs. Í skýrslunni er lýst sex ólíkum kostum sem til greina komi við hreinsun útblásturs og eru þar á meðal „rafskaut með lágu brennisteinsinnihaldi og hærri reykháfar til þess að bæta loftdreifingu“ og „vothreinsun með sjó ásamt sérstakri hreinsun PAH [skammstöfun á enska heitinu „polyaromatic hydrocarbons“, þýtt sem „fjölhringja kolefnissambönd“] úr frárennsli til að lágmarka streymi PAH-efna til sjávar“. Þá segir að þegar lofdreifingarreikningar liggi fyrir í desember 2002 og þegar mögulegur hreinsibúnaður hafi verið kannaður með tilliti til tæknilegra eiginleika og hagkvæmni muni Alcoa taka lokaákvörðun um hreinsibúnað með það að markmiði að lágmarka umhverfisáhrif álversins, en markmið Alcoa sé að uppfylla a.m.k. þær kröfur sem þegar hafi verið settar með skilgreiningu þynningarsvæðis umhverfis álver Reyðaráls. Samkvæmt útreikningum í skýrslunni er árleg losun „óhreinsaðs“ brennisteinsoxíðs í andrúmsloftið áætluð 4765 tonn og losun loftkennds flúoríðs (HF) 78,8 tonn. Ekki er að finna tölur um losun „hreinsaðs“ brennisteinsdíoxíðs líkt og í matskýrslu fyrir 420.000 tonna álverið þar sem gert hafði verið ráð fyrir hreinsun útblásturs með vothreinsivirki. Samkvæmt skýrslunni (kafli 4.1.2) var árlegur útblástur „óhreinsaðs“ brennisteinsdíoxíðs fyrra álvers og rafskautaverksmiðju á brennisteinsdíoxíði þannig 6785 tonn miðað við 420.000 tonna ársframleiðslu. Þessum útblástri skyldi hins vegar ná niður með vothreinsivirki þannig að „hreinsaður“ útblástur yrði 828 tonn. Úblástur loftborins flúoríðs fyrra álvers og rafskautaverksmiðju var áætlaður 55 tonn.

         Skipulagsstofnun leitaði umsagna alls 15 opinberra aðila vegna framangreinds erindis Reyðaráls ehf. (nú Alcoa á Íslandi ehf.), þar á meðal umsagna Veðurstofu Íslands, Heilbrigðiseftirlits Austurlands, Náttúruverndar ríkisins og Hollustuverndar ríkisins. Mun framkvæmdaraðilanum hafa verið gefinn kostur á að gera athugasemdir jafnharðan og umsagnir bárust, sbr. meðal annars bréf hans til Skipulagsstofnunar 6., 10. og 17. desember 2002 sem lögð hafa verið fram í málinu. Þá mun Skipulagsstofnun hafa haldið fund með fulltrúum framkvæmdaraðilans 17. desember 2002, þar sem þeir skýrðu sjónarmið sín.

         Í áðurgreindu bréfi 17. desember 2002, sem ritað er í tilefni af umsögn Hollustuverndar ríkisins, kemur fram að niðurstöður loftdreifingarútreikninga hafi ekki legið fyrir fyrr en þá og hafi þeir verið kynntir fyrir fulltrúum Skipulagsstofnunar, Hollustuverndar ríkisins og Veðurstofu Íslands sama dag. Í bréfinu segir meðal annars að samkvæmt niðurstöðum loftdreifingarreikninga falli 0,2 μg/m3 jafnstyrkslína loftkennds flúors yfir gróðratímabilið vel innan áður skilgreinds þynningarsvæðis. Um brennisteinsdíoxíð segir að miðað sé við rafskaut með lágu brennisteinsinnihaldi (1,5%) og 78 m háa skorsteina við þurrhreinsivirki, en þetta sé einn þeirra kosta sem kynntir hafi verið í samanburðarskýrslu til þess að uppfylla umhverfismörk um styrk brennisteinsdíoxíðs utan áður skilgreinds þynningarsvæðis. Þá segir að með þessu móti verði heildarútblástur brennisteinsdíoxíðs nokkru minni en „óhreinsaður“ útblástur samkvæmt samanburðarskýrslu eða 3.575 tonn. Fram kemur í bréfinu að skýrsla um loftdreifingarreikninga muni liggja fyrir í endanlegri mynd á athugasemdatímabili starfsleyfisferlis sem þá var hafin eins og síðar greinir.

         Í ákvörðun 20. desember 2002 komst Skipulagsstofnun að þeirri niðurstöðu að breytingar á áformum um byggingu fyrirhugaðs álvers í Reyðarfirði væru ekki líklegar til að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif og skyldu ekki háðar umhverfismati samkvæmt 6. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Í ákvörðun Skipulagsstofnunar segir meðal annars:

Samkvæmt framlögðum gögnum framkvæmdaraðila felast breytingar á áformum byggingar álvers í Reyðarfirði, Fjarðarbyggð meðal annars í því að ársframleiðsla álvers Alcoa- Reyðaráls verður 322 þúsund tonn samanborið við allt að 420 þúsund tonna framleiðslu álvers Reyðaráls eða um 100 þúsund tonnum minni en fyrri áætlanir gerðu ráð fyrir. Rafskautaverksmiðja verður ekki í Reyðarfirði sem dregur verulega úr útblæstri PAH efna. Kerbrotum verður ekki fargað á landi heldur verða þau flutt utan til endurvinnslu. Kerbrot verða geymd í allt að hálft ár og mun sérstök aðgerðaáætlun gilda um söfnun og geymslu þeirra. Ekki er gert ráð fyrir vothreinsun heldur verður notuð þurrhreinsun á útblástur úr álverinu. Það mun draga verulega úr styrk mengandi efna í frárennsli frá álverinu að ekki sé gert ráð fyrir förgun kerbrota og vothreinsun. Með lægra innihaldi brennisteinsdíoxíðs í rafskautum (1,5%) og 78 metra háum skorsteinum á þurrhreinsivirki hefur verið sýnt fram á að styrkur brennisteinsdíoxíðs verði líklega undir umhverfismörkum alls staðar umhverfis álverið.

Stefnandi kærði þessa ákvörðun Skipulagsstofnunar til stefnda umhverfisráðherra 20. janúar 2003 sem úrskurðaði um kæru hans 15. apríl 2003 án athugasemda við rétt hans til kæru. Eins og málið liggur fyrir er óhjákvæmilegt að rekja forsendur úrskurðarins að mestu orðrétt:

Kærandi telur að ekki sé um að ræða breytingu á framkvæmd í skilningi a. liðar 13. tölul. 2. viðauka laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum.

Samkvæmt 1. mgr. 6. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum skulu framkvæmdir sem tilgreindar eru í 2. viðauka við lögin háðar mati á umhverfisáhrifum þegar þær geta haft í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif vegna umfangs, eðlis eða staðsetningar. Í 2. viðauka eru síðan tilgreindar þær framkvæmdir sem kunna að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif og metið er í hverju tilviki með tilliti til eðlis, umfangs og staðsetningar hvort háðar skuli mati á umhverfisáhrifum samkvæmt lögunum, sbr. 3. viðauka laganna. Sú framkvæmd sem hér er til umfjöllunar er tilgreind í a. lið 13.tölul. 2. viðauka laga um mat á umhverfisáhrifum en þar segir:

„Breytingar og viðbætur við framkvæmdir, sbr. 1. og 2. viðauka. a. Allar breytingar eða viðbætur við framkvæmdir skv. 1. eða 2. viðauka sem þegar hafa verið leyfðar, framkvæmdar eða eru í framkvæmd og kunna að hafa umtalsverð umhverfisáhrif...“

Í 1. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum eru markmið laganna tilgreind í þremur liðum. Í a. lið 1. gr. segir að markmið laganna sé „að tryggja að áður en leyfi er veitt fyrir framkvæmd, sem kann vegna staðsetningar, starfsemi sem henni fylgir, eðlis eða umfangs að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif, hafi farið fram mat á umhverfisáhrifum framkvæmdar“.

Þegar metið er hvort um breytta framkvæmd er að ræða í skilningi a. liðar 13. tölul. 2. viðauka laga um mat á umhverfisáhrifum, ber að mati ráðuneytisins, með hliðsjón af markmiði laganna, fyrst og fremst að líta til þeirra umhverfisáhrifa sem af breytingunni leiða.

Í úrskurði ráðuneytisins frá 20. desember 2001 vegna mats á umhverfisáhrifum Kárahnjúkavirkjunar eru sett fram ákveðin viðmið um það hversu miklar breytingar megi vera á framkvæmd með hliðsjón af því mati á umhverfisáhrifum sem hefur farið fram en þar segir: „Þegar um er að ræða jafn umfangsmikla framkvæmd og þá, sem fjallað er um í úrskurði þessum kunna áform framkvæmdaraðila um einstaka verkþætti að taka breytingum á framkvæmdatíma. Þær mega þó ekki verða til þess að umfang og eðli framkvæmdarinnar breytist í ljósi þess mats á umhverfisáhrifum sem fram hefur farið og úrskurður þessi tekur til“.

Eins og fram hefur komið liggur fyrir mat á umhverfisáhrifum 420 þúsund tonna álvers Reyðaráls hf. í Reyðarfirði en með ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 20. desember 2002 eru umhverfisáhrif allt að 420 þúsund tonna álvers borin saman við umhverfisáhrif breyttra áforma, þ.e. 322 þúsund tonna álver. Umhverfisáhrif stærri framkvæmdar lágu því fyrir en markmið með ákvörðun Skipulagsstofnunar var að leiða í ljós hvort breytingar á áformum um byggingu álvers í Reyðarfirði hefði í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif, sbr. 1. mgr. 6. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum. Ef niðurstaða samanburðar umhverfisáhrifa ofangreindra framkvæmda er sú að hvorki umfang né eðli framkvæmdarinnar breytist miðað við það mat á umhverfisáhrifum sem hefur farið fram, telur ráðuneytið að ekki sé um nýja framkvæmd að ræða heldur breytingu á eldri framkvæmd.

Gert er ráð fyrir að staðsetning fyrirhugaðrar framkvæmdar verði sú sama og áður. Eðli framkvæmdarinnar er hið sama og um er að ræða útblástur sömu mengunarefna. Mengunarvarnarbúnaður er annar þar sem ekki er gert ráð fyrir vothreinsun en í stað hennar er loftdreifing bætt með hærri skorsteinum á þurrhreinsivirki eða tveimur 78 metra háum skorsteinum og rafskautum með lægra innihaldi brennisteins. Einnig er gert ráð fyrir að ársframleiðsla áls verði 100 þúsund tonnum minni. Það er því niðurstaða ráðuneytisins samkvæmt framangreindu að fyrirhuguð framkvæmd sé breyting á áður fyrirhugaðri framkvæmd í skilningi a. liðar 13. tölul. 2. viðauka laga um mat á umhverfisáhrifum.

Kærandi telur að Skipulagsstofnun hafi verið óheimilt að taka málið til efnislegrar meðferðar vegna þess skilyrðis sem fram kemur í a. liðar 13. tölul. 2. viðauka laga um mat á umhverfisáhrifum um að leyfi hafi verið veitt fyrir framkvæmd.

Samkvæmt upplýsingum sem ráðuneytið hefur aflað sér frá Umhverfisstofnun höfðu tillögur að starfsleyfi fyrir álver allt að 420 þúsund tonn í Reyðarfirði verið auglýstar og starfsleyfi tilbúið til útgáfu þegar beiðni kom frá framkvæmdaraðila um frestun á útgáfu starfsleyfisins. Þar sem áform framkvæmdaraðila breyttust hafði það ekki lengur þýðingu fyrir framkvæmdaraðila að fá útgefið starfsleyfi fyrir framkvæmdinni og var leyfið því ekki gefið út af þeim sökum. Það voru hins vegar ekki annmarkar á því af hálfu Hollustuverndar ríkisins að gefa út starfsleyfi fyrir 420 þúsund tonna álver.

Í 12. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993 segir að stjórnvald skuli því aðeins taka íþyngjandi ákvörðun þegar lögmætu markmiði, sem að er stefnt, verður ekki náð með öðru og vægara móti. Þess skuli gætt að ekki sé farið strangar í sakirnar en nauðsyn ber til. Stjórnsýslulög gilda um stjórnsýslu þegar stjórnvaldsákvörðun er tekin. Samkvæmt 2. mgr. 2. gr. stjórnsýslulaga halda ákvæði annarra laga gildi sínu sem hafa að geyma strangari málsmeðferðarreglur en stjórnsýslulög. Að mati ráðuneytisins gildir meðalhófsregla stjórnsýslulaga þegar teknar eru stjórnvaldsákvarðanir eins og hér um ræðir.

Eins og lýst var hér að framan fólst í hinni kærðu ákvörðun Skipulagsstofnunar að leiða í ljós hvort breytingar á áformum um byggingu álvers í Reyðarfirði kynnu að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif, sbr. 1. mgr. 6. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum. Hefði niðurstaða Skipulagsstofnunar orðið sú að breytingin kynni að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif, hefði framkvæmdin verið matsskyld, sbr. 5. gr. laganna og farið í sjálfsætt mat á umhverfisáhrifum. Að mati ráðuneytisins fólst í ákvörðun Skipulagsstofnunar það markmið sem að var stefnt, þ.e. að meta umhverfisáhrif breytinga á fyrirhugaðri framkvæmd, til að kanna hvort þau væru umtalsverð, en mat á umhverfisáhrifum fyrri áforma lá fyrir. Að mati ráðuneytisins hefði mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar ekki leitt í ljós nýjar upplýsingar um umhverfisáhrif hennar. Það er álit ráðuneytisins að það sé íþyngjandi ákvörðun að krefjast þess að nýtt mat á umhverfisáhrifum færi fram þegar hægt var að leiða í ljós með öðru og vægara móti, hver umhverfisáhrif framkvæmdarinnar væru. Það hefur að mati ráðuneytisins ekki sjálfstæða þýðingu í máli þessu að leyfi hafi ekki verið gefið út fyrir framkvæmdinni, þar sem það var tilbúið til útgáfu, en ekki gefið út vegna breyttra forsendna framkvæmdaraðila. Ráðuneytið telur með hliðsjón af 12. gr. stjórnsýslulaga að Skipulagsstofnun hafi borið að taka málið til efnislegrar meðferðar á grundvelli 6. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum, eins og stofnunin gerði.

[...]

Kærandi telur að án sjálfstæðs mats á fyrirhugaðri framkvæmd verði ekki fullyrt um hver séu áhrif einstakra mengunarþátta, sérstaklega þar sem um aðra tækni og mengunarvarnir sé að ræða.

Í hinni kærðu ákvörðun eru umhverfisáhrif allt að 420 þúsund tonna álvers borin saman við umhverfisáhrif breyttra áforma, þ.e. 322 þúsund tonna álver. Ekki er ágreiningur í máli þessu um að ársframleiðsla fyrirhugaðs álvers verði 100 þúsund tonnum minni en fyrri áætlanir gerðu ráð fyrir. Þá er ekki gert ráð fyrir rafskautaverksmiðju í Reyðarfirði eins og áður stóð til sem dregur verulega úr losun PAH efna. Kerbrotum verður ekki fargað á landi heldur verða þau flutt utan til endurvinnslu. Ekki er gert ráð fyrir vothreinsun heldur verður notuð þurrhreinsun á útblástur frá álverinu. Í stað vothreinsunar er loftdreifing bætt með hærri skorsteinum á þurrhreinsivirki og rafskautum með lægra innihaldi brennisteins. Gengið hefur verið út frá þeim forsendum að fyrirhugaðrar breytingar á álveri í Reyðarfirði leiði ekki til stækkunar þynningarsvæðis álversins sem ákveðið var við mat á umhverfisáhrifum fyrri framkvæmdaáforma. Til að ná þeim markmiðum munu verða notuð rafskaut með lægra innihaldi brennisteins og hærri skorsteinum á þurrhreinsivirki. Draga mun verulega úr styrk mengandi efna í frárennsli frá álverinu við það að ekki sé gert ráð fyrir vothreinsun og förgun kerbrota.

Samkvæmt grein 3.20 reglugerðar um mengunarvarnareftirlit, nr. 786/1999 er þynningarsvæði framkvæmdarinnar afmarkað út frá loftdreifingarspá en það er skilgreint sem sá hluti viðtaka þar sem þynning mengunar á sér stað og ákvæði starfleyfis kveða á um að mengun megi vera yfir umhverfismörkum eða gæðamarkmiðum. Umhverfismörk eru skilgreind í grein 15.3 sömu reglugerðar sem mörk sem óheimilt er að fara yfir í tilteknu umhverfi á tilteknum tíma og sett eru til að takmarka mengun umhverfis á grundvelli vísindalegrar þekkingar í því skyni að koma í veg fyrir eða draga úr skaðlegum áhrifum mengunar á heilsu manna og/eða umhverfið. Umhverfismörk geta verið sett til að vernda umhverfið í heild eða tiltekna þætti þess, svo sem heilsuverndarmörk og gróðurverndarmörk.

Við meðferð Umhverfisstofnunar vegna útgáfu starfsleyfis barst stofnunni erindi framkvæmdaraðila frá 7. mars 2003 þar sem gerð var athugasemd við grein 1.8 í auglýstri starfsleyfistillögu að framkvæmdinni. Athugasemdirnar byggðust á nýjum útreikningum á loftdreifingu flúoríðs. Var þess óskað að umhverfismörk fyrir flúoríð yrðu hækkuð úr 0,2 mg/m3 í 0,3 mg/m3 innan skilgreinds þynningarsvæðis. Umhverfisstofnun óskaði eftir umsögn Skipulagsstofnunar um framgreint ákvæði í starfsleyfistillögunum í ljósi athugasemda framkvæmdaraðila. Í umsögn Skipulagsstofnunar frá 11. mars 2003 til Umhverfisstofnunar bendir stofnunin á að í hinni kærðu ákvörðun og í úrskurði stofnunarinnar frá 31. ágúst 2001 hafi komið fram að ásættanlegt væri að meðalstyrkur loftborins flúoríðs utan þynningarsvæðis sé alls staðar undir 0,3 mg/m3. Telur Skipulagsstofnun að endanleg skýrsla um loftdreifingarútreikninga m.a. fyrir flúoríð breyti ekki afstöðu stofnunarinnar til viðmiðunarmarka meðalstyrks loftborins flúoríðs yfir vaxtatíma gróðurs vegna fyrirhugaðrar framkvæmdar. Samkvæmt þessu er það mat Skipulagsstofnunar að það að miða mörk meðalstyrks vetnisflúoríðs í andrúmslofti við 0,33mg/m3 sé ásættanlegt út frá umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar. Í starfsleyfi framkvæmdarinnar frá 14. mars 2003 eru umhverfismörk utan þynningarsvæðis fyrir flúoríð sett 0,3 mg/m3 af vetnisflúoríði sem meðaltal fyrir tímabilið 1. apríl til 30. september ár hvert. Gert er síðan ráð fyrir í starfsleyfinu að umhverfismörk fyrir vetnisflúoríðs utan þynningarsvæðis fari niður í 0,2 mg/m3 að gefnum ákveðnum forsendum.

Þau mengunarefni sem losuð verða í loft vegna fyrirhugaðrar framkvæmdar eru einkum svifryk, gróðurhúsalofttegundir, fjölhringa arómatísk kolefnissamband (PAH efni), flúor og brennisteinsdíoxíð. Við ákvörðun um matsskyldu ber að fara eftir þeim viðmiðunum sem tilgreind eru í 3. viðauka laga um mat á umhverfisáhrifum. Samkvæmt i. og v. lið 1. tölul. 3. viðauka laganna ber m.a. við það mat að taka mið af stærð og umfangi framkvæmdar og mengunar.

Ráðuneytið telur að ekki sé ástæða til að ætla að áhrif svifryks verði veruleg vegna fyrirhugaðra breytinga á áformum álversins þá verður heildarlosun gróðurhúsalofttegunda minni samkvæmt gögnum framkvæmdaraðila. Eins og áður sagði verða áhrif PAH efna minni en áður var gert ráð fyrir. Í hinni kærðu ákvörðun kemur fram að sýnt hafi verið fram á að brennisteinsdíoxíð verði líklega alls staðar undir umhverfismörkum utan þynningarsvæðis. Umhverfisstofnun gerir ráð fyrir því í starfsleyfi stofnunarinnar fyrir framkvæmdinni frá 14. mars 2003 að styrkur brennisteinsdíoxíð í lofti sé alls staðar undir umhverfismörkum. Að mati Umhverfisstofnunar mun þetta nást með breyttri tillögun sem framkvæmdaraðili leggur til þ.e. lægra innihaldi brennisteins í rafskautum og hærri skorsteinum á þurrhreinsivirki. Umhverfisstofnun gerir ekki athugasemdir við legu og stærð þynningarsvæðis sem fallist var á í úrskurði Skipulagsstofnunar og síðar ráðherra vegna fyrri framkvæmadáforma. Þá segir að ný tilhögun álvers leiði ekki af sér stækkun þynningarsvæðis eða breytingu á styrk loftborinna mengunarefna umfram það sem gildandi lög og reglugerðir segja til um. Það er niðurstaða stofnunarinnar að ný tilhögun hafi ekki úrslitaáhrif á mengun frá álverinu. Í starfsleyfi Umhverfisstofnunar er gert ráð fyrir að meðalstyrkur loftborins flúorðíðs utan þynningarsvæðis verði alls staðar undir umhverfismörkum eins gerð hefur verið grein fyrir. Fyrirhuguð framkvæmd er 100 þúsund tonnum minni en fyrri áætlanir gerðu ráð fyrir. Heildarlosun verður því minni vegna minni álframleiðslu auk þess sem fallið hefur verið frá áformum um rafskautaverksmiðju. Ráðuneytið telur með hliðsjón af framangreindu að breytingar sem verða á styrk mengunarefna leiði ekki til þess að breyting á áformum byggingar álversins kunni að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif í skilningi laga um mat á umhverfisáhrifum.

[...]

Kærandi telur að háir skorsteinar feli í sér svo mikla útlitsbreytingu á framkvæmdinni að hún ein og sér gefi tilefni til sjálfstæðs mats á umhverfisáhrifum.

Í fyrri framkvæmd var gert ráð fyrir einum 50 metra skorsteini við hlið stórrar byggingar, þ.e. rafskautaverksmiðju. Fyrirhuguð framkvæmd gerir hins vegar ráð fyrir tveimur skorsteinum 78 metra háum en engri rafskautaverksmiðju. Umhverfisáhrif eru áhrif framkvæmdar og starfsemi sem henni fylgir á umhverfið. Hugtakið „umhverfi“ er skilgreint svo í j-lið 3. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum „Samheiti fyrir menn, dýr, plöntur og annað í lífríkinu, jarðveg, jarðmyndanir, vatn, loft, veðurfar og landslag, samfélag, heilbrigði og menningu og menningarminjar, atvinnu og efnisleg verðmæti. Ráðuneytið telur að sú breyting sem verður á sjónrænum áhrifum framkvæmdarinnar leiði ekki til þess að breyting á áformum byggingar álversins kunni að hafa í för með umtalsverð umhverfisáhrif í skilningi laga um mat á umhverfisáhrifum.

Þegar metin eru umhverfisáhrif fyrirhugaðrar framkvæmdar verður einkum að meta umhverfisáhrif hennar með tilliti til mengunar enda er með framkvæmdinni einkum verið að breyta mengunarvarnabúnaði. Eins og rakið er hér að framan hefur umfang framkvæmdarinnar ekki aukist og dregið er úr umhverfisáhrifum varðandi tiltekna þætti. Þá hefur þynningarsvæði ekki verið stækkað né mun styrkur loftborinna mengunarefna fara yfir umhverfismörk samkvæmt gildandi reglugerðum.

Með vísan til þess sem rakið hefur verið í þessum kafla, sbr. i og v. liður 1. tölul. 3. viðauka laga um mat á umhverfisárhrifum, telur ráðuneytið að fyrirhuguð breyting á áformum byggingar álvers í Reyðarfirði sé ekki líkleg til að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif.

Útgáfa starfsleyfis fyrir 322.000 tonna álver í Reyðarfirði

         Eins og áður greinir var tillaga að starfsleyfi fyrir 420 þúsund tonna álver í Reyðarfirði auglýst í janúar 2002 án þess að leyfið hafi þó nokkurn tíma verið gefið út. Með bréfi Reyðaráls ehf. (nú stefnda Alcoa á Íslandi ehf.) 4. desember 2002 var óskað öðru sinni eftir því að Hollustuvernd ríkisins (sem breytt var í Umhverfisstofnun með lögum nr. 164/2002 sem tóku gildi 1. janúar 2003) gæfi út starfsleyfi til handa Reyðaráli ehf. til reksturs álvers í Reyðarfirði, nú með 322 þúsund árstonna framleiðslu. Í greinargerð sem fylgdi umsókninni er vísað til þeirrar samanburðarskýrslu vegna umhverfismats sem áður er lýst. Kemur þar meðal annars fram að gerð mengunarvarnarbúnaðar muni taka mið af endanlegum loftdreifingarútreikningum, en þeir lágu þá ekki fyrir eins og áður greinir. Hins vegar kemur fram að Alcoa, þá orðið eigandi Reyðaráls ehf. (nú Alcoa á Íslandi ehf.), hafi þá stefnu að ekkert frárennsli iðnaðarvatns verði til sjávar.

         Tillaga Hollustuverndar ríkisins að starfsleyfi ásamt greinargerð var gefin út 17. desember 2003 og var tillagan auglýst í Lögbirtingablaðinu hinn 18. desember 2002, það er tveimur dögum áður en Skipulagsstofnun tók ákvörðun um að breyting á framkvæmdunum þyrfti ekki að sæta mati á umhverfisáhrifum. Í lið 1.8. í tillögunni kemur fram að þynningarsvæði álversins vegna loftmengunar sé tilgreint á uppdrætti í viðauka 1 við tillöguna, en utan þess svæðis skuli uppfylla umhverfismörk til verndunar heilsu fólks og vistkerfa, sbr. reglugerð nr. 251/2002, og umhverfismörk fyrir flúoríð. Þá segir að umhverfismörk fyrir flúoríð séu sett 0,2μg/m3 af vetnisflúoríði (þ.e. loftkenndu flúoríði) sem meðaltal fyrir tímabilið 1. apríl til 30. september ár hvert í samræmi við niðurstöður mats á umhverfisáhrifum. Í lið 2.1.8 kemur fram að skorsteinar þurfi að vera nægilega háir og útblásturshraði og hitastig útblásturslofts nægileg til að tryggja að ákvæði um loftgæði og þynningarsvæði séu uppfyllt. Er þetta skýrt svo að miðað við núverandi útfærslu þurfi skorsteinar að vera um 80 m háir, hraði útblásturs um 17 m/s og hitastig útblásturs 80°.

         Í greinargerð með tillögunni kemur fram að gert sér ráð fyrir því að endanleg skýrsla um dreifingu loftmengunar frá verksmiðjunni miðað við háa skorsteina og lágt brennisteinsinnihald í rafskautum liggi fyrir um miðjan janúar 2003. Stofnunin muni þá boða til almenns fundar þar sem þessar starfsleyfistillögur verði kynntar samhliða því að niðurstöður dreifireikninga verði kynntar á aðgengilegri hátt. Í greinargerðinni er einnig vísað til glæra með meginniðurstöðum loftdreifingarútreikninga sem ekki hafa verið lagðar fram í málinu. Í athugasemd við áðurgreindan lið 2.1.8 kemur fram að hér sé í fyrsta sinn hérlendis gert ráð fyrir háum skorsteinum með góðum útblásturshraða til að tryggja dreifingu loftmengunar. Endanleg útfærsla geti orðið önnur, þ.e. annað samspil skorsteinahæðar, útblásturshraða, hitastigs og brennisteinslosunar, en „nokkuð ljóst“ sé að hægt sé að tryggja að umhverfismörk séu virt alls staðar með aðferð sem þessari. Miðað við þessar forsendur sé styrkur flúoríðs að meðaltali undir 0,2μg/m3 alls staðar utan þynningarsvæðisins. Í athugasemdum við grein 2.2.1 kemur fram að ekki sé gert ráð fyrir vothreinsun.

         Frestur til að skila inn athugasemdum við hina auglýstu tillögu var til 18. febrúar 2003. Stefnandi gerði athugasemdir við tillöguna 17. febrúar 2003. Stefnandi fullyrðir að sú frekari kynning, sem boðuð var í greinargerð með starfsleyfistillögunni, hafi aldrei farið fram og hefur þeirri fullyrðingu ekki verið mótmælt af stefndu. Framangreindir loftdreifingarútreikningar, skýrslan „Assessment of Air Quality Impacts of Emissions from the Alcoa Aluminium Plant in Reydarfjordur, Iceland“, munu hafa borist Umhverfisstofnun í febrúar 2003. Stefnandi heldur því fram að þessi skýrsla hafi aldrei verið lögð formlega fram, kynnt umsagnaraðilum eða þeim sem höfðu gert athugasemdir við auglýsta tillögu að starfsleyfi.

         Með bréfi 7. mars 2003 óskaði lögmaður Reyðaráls ehf. (nú Alcoa á Íslandi ehf.) eftir því að viðmiði fyrir meðaltalsstyrk vetnisflúoríðs í andrúmslofti (loftkennt flúoríð), á tímabilinu 1. apríl til 30. september, yrði breytt úr 0,2μg/m3 í 0,3μg/m3 í starfsleyfinu. Í bréfinu er vísað til þess að endanlegir loftdreifingarútreikningar sýni niðurstöðu sem sé nokkuð önnur en fólst í þeim útreikningum sem lágu fyrir þegar tillaga að starfsleyfi var auglýst að því er varðar vetnisflúoríð (loftkennt flúoríð). Nú virðist sem styrkur vetnisflúoríðs fari nokkuð fram úr auglýstu viðmiði þótt hann verði innan þeirra marka, sem ráð hafi verið fyrir gert í fyrri starfsleyfistillögu (þ.e. starfsleyfistillögu vegna 420.000 tonna álvers). Þá eru í bréfinu rakin ýmis lagaleg sjónarmið til stuðnings því að umsækjanda starfsleyfisins sé heimilt að krefjast umræddrar breytingar, meðal annars þau að óheimilt sé að gera strangari kröfur til álvers umsækjanda en annarra íslenskra álvera að þessu leyti. Stefnandi hefur mótmælt þeirri fullyrðingu, sem fram kemur í bréfinu, að í fyrri starfsleyfistillögu sem auglýst var í janúar 2002 hafi verið gert ráð fyrir að meðaltalsstyrkur vetnisflúoríðs í andrúmslofti yrði 0,3μg/m3 og vísað til úrskurður Skipulagstofnunar 31. ágúst 2001 um mat á umhverfisáhrifum, en þar segir meðal annars undir lið 5.2.2.1:

Í reglugerð um loftgæði er ekki að finna umhverfismörk fyrir flúoríðmengun í lofti. Í matsskýrslu kemur fram að Hollustuvernd ríkisins hefur tekið mið af norskum viðmiðunarmörkum fyrir mengun beitargróðurs, þ.e. 0,3μg/m3 fyrir loftborið flúoríð á vaxtartíma gróðurs. Fram kemur að í samráði við Hollustuvernd ríkisins hafi verið tekin ákvörðun um að taka mið af langtímaáhrifum flúors við skilgreiningu þynningarsvæðis þar sem þau skipta máli þegar vernda skal gróður fyrir flúorskemmdum, en ekki skammtímaáhrif á einum sólarhring. Hollustuvernd ríkisins hefur bent á að samkvæmt framlögðum gögnum séu loftgæðamörk fyrir beitardýr sett við 0,2μg/m3. Í úrskurði Skipulagsstofnunar um allt að 480.000 tonna álver í Reyðarfirði, dags. 10. desember 1999, var lagt til að tekið væri mið af 0,2μg/m3 gróðurverndarmörkum þar sem mosagróður, sem er viðkvæmur fyrir flúormengun, sé ríkjandi á svæðum umhverfis álverið. Í matsskýrslu eru sýndar niðurstöður loftdreifingarútreikninga miðað við 0,2μg/m3 og 0,3μg/m3.

Af hálfu stefndu er því mótmælt að miðað hafi verið við að meðaltalsstyrkur vetnisflúoríðs í andrúmslofti yrði 0,2μg/m3 þegar mat á umhverfisáhrifum fyrir 420.000 álvers fór fram og aðallega vísað til röksemda sem fram koma í minnisblaði Hönnunar hf. 8. mars 2003.

         Framangreind ósk um breytingu á starfsleyfinu var kynnt Skipulagsstofnun, sbr. bréf Umhverfisstofnunar 9. mars 2003, en ekki var um opinbera kynningu á umsókninni, um breytingu eða tilkynningar til þeirra sem höfðu gert athugsemdir við starfsleyfistillöguna, að ræða. Umsögn Skipulagsstofnunar barst Umhverfisstofnun 11. mars 2003. Í niðurlagi umsagnarinnar segir orðrétt:

Í minnisblöðum Hönnunar frá 7. og 8. mars s.l. kemur fram að í niðurstöðu og úrskurðarorðum úrskurðar um mat á umhverfisáhrifum álvers í Reyðarfirði frá 31. ágúst 2001 sé ekki kveðið á um að 0,2μg/m3 verði náð innan þynningarsvæðis álversins. Skipulagsstofnun ítrekar í þessu sambandi að í niðurstöðu úrskurðar stofnunarinnar frá 31. ágúst 2001 var talið ásættanlegt að meðalstyrkur loftborins flúoríðs yfir vaxtatíma gróðurs yrði alls staðar undir 0,3μg/m3 utan við skilgreint þynningarsvæði, en bent á að rétt væri að miða við 0,2μg/m3.

Samkvæmt gögnum málsins mun Reyðaráli ehf. (nú Alcoa á Íslandi ehf.) hafa verið gefinn kostur á að tjá sig um umsögn Skipulagsstofnun og kemur afstaða félagsins fram í bréfi til Umhverfisstofnunar 11. mars 2003. Í bréfinu kemur fram að leitast verði við, í nánu samstarfi við Umhverfisstofnun, að verða við tilmælum Skipulagsstofnunar um að umrædd mörk sé 0,2μg/m3. Hins vegar treysti félagið sér ekki til að fullyrða hvort og hvenær þessum mörkum verði náð. Er ítrekuð fyrri ósk félagsins um breytingu á starfsleyfinu.

         Í bréfi Umhverfisstofnunar 14. mars 2003 kemur fram afstaða stofnunarinnar til framangreindrar óskar um breytingu á starfsleyfi Reyðaráls ehf. (nú stefnda Alcoa á Íslandi ehf.). Í bréfinu kemur meðal annars fram að leitað hafi verið munnlegs álits Guðrúnar Jónsdóttur forstöðumanns Náttúrustofu Austurlands vegna þess gróðurs sem sé að finna utan fyrirhugaðs þynningarsvæðis auk þess sem verkfræðistofa hafi verið fengin til að vinna sérstakt kort af gróðurþekjunni með tilliti til dreifingar útblásturs. Fram kemur það mat stofnunarinnar að það sé lögmætt og málefnalegt markmið að vernda mosa og fléttugróður fyrir mengun vegna uppsöfnunar flúoríðs meðal annars með tilliti til hreindýra sem sæki í Reyðarfjörð í beit á vetrum. Telur stofnunin að aðstæður í Reyðarfirði séu með öðrum hætti en við önnur álver á landinu. Þá er fjallað um það í bréfinu hvort nauðsynlegt sé að setja markið við 0,2μg/m3 frekar en 0,3μg/m3 til að ná framangreindu markmiði og vitnað til fyrrgreindrar umsagnar Skipulagsstofnunar. Þá segir orðrétt í bréfi Umhverfisstofnunar:

Í ljósi þessa og í samræmi við þá lagaskyldu sem á stofnuninni hvílir að taka fullt tillit til niðurstöðu mats á umhverfisáhrifum, sbr. 23. gr. reglugerðar nr. 785/1999, sbr. einnig 16. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum felst Umhverfisstofnun á að því lögmæta markmiði stofnunarinnar að vernda mosa- og fléttugróður verði náð með því að breyta meðalstyrk loftborins flúoríðs í 0,3μg/m3 í starfsleyfi fyrir starfsemina með vísan til meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga. Stofnunin telur jafnframt, með vísan til niðurstöðu Skipulagsstofnunar í umsögn sinni, að framkvæmdaraðili skuli leitast við að draga enn frekar úr meðalstyrk loftborins flúoríðs með vísan til fyrrnefnds lögmæts markmiðs.

     Mun stofnunin því breyta frá starfsleyfistillögu fyrir verksmiðjuna í þeim tilgangi að því markmiði Umhverfisstofnunar, að verja mosa og fléttugróður fyrir mengun af völdum uppsöfnunar flúoríðs í honum, verði náð að teknu tilliti til hagsmuna umbjóðanda þíns. Skal meðalstyrkur loftborins flúoríðs yfir vaxtatíma gróðurs því alls staðar vera undir 0,3μg/m3 utan við skilgreint þynningarsvæði. Ef hins vegar í ljós kemur að vöktunargögn vegna loftgæða, sem safnast er samkvæmt grein 5.2 og 3.1 í starfsleyfinu, staðfesta niðurstöður dreifingarspár sem lögð er til grundvallar við ákvörðun um útgáfu starfsleyfis, skulu umhverfismörk utan þynningarsvæðis lækka sjálfkrafa í 0,25μg/m3. Jafnframt skal umbjóðandi þinn í samráði við Umhverfisstofnun, stefna að því að ná ofangreindum umhverfismörkum niður í 0,2μg/m3. Að öðru leyti vísast til hjálagðs starfsleyfis.

Sama dag, það er 14. mars 2003, var gefið út starfsleyfi til Reyðaráls ehf. (nú stefnda Alcoa á Íslandi ehf.) fyrir starfsemi á iðnaðarsvæðinu við Hraun í Reyðarfirði. Leyfið er gefið út til Reyðaráls ehf., kt. 600100-2380. Samkvæmt lið 1.8 í starfsleyfinu eru umhverfismörk fyrir flúoríð sett 0,3μg/m3 af vetnisflúoríði sem meðaltal fyrir tímabilið 1. apríl til 30. september ár hvert. Þá er að finna nánari ákvæði um hvernig skuli ná framangreindu markmiði um að ná mörkunum niður í 0,2μg/m3 sem ekki er ástæða til að rekja nánar.

         Stefnanda var tilkynnt um ákvörðun Umhverfisstofnunar með bréfi 14. mars 2003 og er þar svarað ýmsum athugasemdum stefnanda. í lok bréfsins segir að ákvörðun stofnunarinnar megi kæra til umhverfisráðherra í samræmi við ákvæði 33. gr. reglugerðar nr. 785/1999 um starfsleyfi fyrir atvinnurekstur sem getur haft í för með sér mengun.

         Í framhaldi af tilkynningu Umhverfisstofnunar kveðst stefnandi hafa sent Umhverfisstofnun tölvupóst 24. mars 2003 og óskað eftir aðgangi að gögnum varðandi undirbúning að útgáfu leyfisins með vísan til upplýsingalaga. Með bréfi dags. 25. mars 2003 hafi Umhverfisstofnun veitt stefnanda aðgang að tilteknum gögnum málsins. Við þessa gagnaöflun hafi stefnandi fyrst fengið vitneskju um bréf lögmanns Reyðaráls ehf. (nú Alcoa á Íslandi ehf.) 7. mars 2003 og eftirfarandi bréfaskipti. Jafnframt hafi stefnanda þá orðið ljóst að veitt starfsleyfi var byggt á allt öðrum forsendum en upphafleg og auglýst tillaga Umhverfisstofnunar að starfsleyfi gerði ráð fyrir. Að fengnum þessum upplýsingum hafi stefnandi sent stefnda umhverfisráðherra bréf 26. mars 2003 og borið fram tilteknar fyrirspurnir í tengslum við kæru á úrskurði Skipulagsstofnunar 20. desember 2002 um matsskyldu álversins. Stefndi umhverfisráðherra hafi ekki svarað bréfinu.

Úrskurður umhverfisráðherra 14. júlí 2003

         Stefnandi kærði útgáfu Umhverfisstofnunar á framangreindu starfsleyfi með bréfi til stefnda umhverfisráðherra 28. mars 2003. Þar var krafist ómerkingar ákvörðunar stofnunarinnar, til vara heimvísunar og til þrautavara að útgáfa starfsleyfisins yrði felld úr gildi og synjað um útgáfuna. Í niðurlagi kærunnar skoraði stefnandi enn fremur á umhverfisráðuneytið að senda sér þegar í stað lista yfir öll gögn sem ráðuneytið kynni að hafa móttekið eða sent frá sér vegna kærumálsins. Hefur stefnandi vísað til efnis þessarar kæru sem hluta af málsástæðum sínum, en nánari grein er gerð fyrir málsástæðum stefnanda í II. kafla dómsins. Með bréfi umhverfisráðuneytisins 9. maí 2003 var stefnandi upplýstur um að kærur hefðu borist seint og að umsagnir hefðu ekki borist frá öllum umsagnaraðilum. Af þeim sökum gæti úrskurður ráðuneytisins ekki legið fyrir innan fjögurra vikna frests samkvæmt 3. mgr. 32. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir. Var boðað í bréfinu að ráðuneytið úrskurðaði í málinu fyrir 23. maí 2003. Engar athugasemdir eða fyrirvarar voru gerðir á þessu stigi málsins við aðild stefnanda. Í svarbréfi stefnanda 20. maí 2003 var fyrri áskorun í kæru um afhendingu lista, skjalaskrár, yfir öll gögn málsins ítrekuð og jafnframt réttur til andmæla. Þessu bréfi stefnanda mun ekki hafa verið svarað af ráðuneytinu.

         Með bréfi umhverfisráðuneytisins 2. júní 2003 lýsti ráðuneytið þeirri afstöðu sinni að stefnandi ætti ekki aðild að kærumálinu. Var frávísun málsins boðuð og stefnanda gefinn kostur á að tjá sig um þá fyrirætlan. Þessum áformum mótmælti stefnandi og rökstuddi með bréfi 10. júní 2003. Stefndi umhverfisráðherra tók ákvörðun um að vísa kæru stefnanda frá með bréfi 14. júlí 2003. Var meðal annars vísað til kæruheimildar í 2. mgr. 32. gr., sbr. 6. gr. laga nr. 7/1998 og bent á að þar væri ekki tekið fram hverjum væri heimilt að kæra útgáfu starfsleyfis og talið að um það færi eftir ákvæðum 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Komst ráðherra að þeirri niðurstöðu að stefnandi hefði ekki átt einstaklegra og verulegra fjárhagslegra eða persónulegra hagsmuna að gæta. Taldi ráðherra að aðild stefnanda væri ekki viðurkennd að stjórnsýslurétti hér á landi án sérstakrar lagaheimildar sem ekki væri að finna í lögum nr. 7/1998.

         Við upphaf aðalmeðferðar málsins var lagður fram, með samþykki málsaðila, listi umhverfisráðuneytisins yfir öll skjöl vegna vegna útgáfu framangreinds starfsleyfis. Ekki var um skýrslutökur að ræða við aðalmeðferð málsins.

II.

Málsástæður og lagarök stefnanda

                Málsástæður og lagarök stefnanda eru sem hér segir:

Krafa um ómerkingu úrskurðar umhverfisráherra 14. mars 2002 og 15. apríl 2003

         Stefnandi telur að í úrskurði Skipulagsstofnunar 14. mars 2002, sem staðfestur var með hinum umstefnda úrskurði, hafi verið óheimilt að meta sameiginlega umhverfisáhrif 420 þúsund tonna álvers og rafskautaverksmiðju, sbr. 2. mgr. 5. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Einnig hafi bygging rafskautaverksmiðju þar verið rökstudd sem nauðsynleg vegna efnahagslegrar hagkvæmni sem eigi ekki að vera hluti af mati á umhverfisáhrifum, sbr. úrskurð umhverfisráðherra um mat á umhverfisáhrifum Kárahnjúkavirkjunar.

         Stefnandi telur að af matsskýrslu vegna 420 þúsund tonna álversins og rafskautaverksmiðju verði ekki ráðið með marktækum hætti hversu mikið af mengandi efnum hefði komið frá álverinu annars vegar og rafskautaverksmiðjunni hins vegar. Af þeim sökum hafi að mati Hollustuverndar ríkisins verið erfitt, ef ekki ómögulegt fyrir umsagnaraðila og almenning, að gera sér grein fyrir áhrifum þessarar starfsemi og þar með að bera saman fyrrnefnd áform og ný og gjörbreytt áform um að byggja álver með 322 þúsund tonna ársframleiðslu án rafskautaverksmiðju. Síðarnefnda álverið sé óskyld framkvæmd sem byggi á allt annarri tækni við framleiðslu og mengunarvarnir. Um sjálfstæða framkvæmd sé að ræða sem krefjist sjálfstæðs mats á umhverfisáhrifum.

         Starfsleyfi fyrir 420 þúsund tonna álver hafi aldrei verið gefið út. Með hliðsjón af því og með tilvísun til 1. mgr. 2. viðauka, sbr. tölulið 13. a. í 2. viðauka, laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum hafi ákvörðun Skipulagsstofnunar um að 322 þúsund tonna álver stefndu þyrfti ekki að sæta sjálfstæðu mati og staðfestingarúrskurður stefnda umhverfisráðherra frá 15. apríl 2003 ólögmæt.

         Stefnandi áréttar að ný og gjörbreytt framkvæmdaáform hafi hvorki sætt umhverfismati né hafi verið tekið lögbundið tillit til þess mats sem lá fyrir á 420.000 tonna álveri sem sé skilyrði fyrir útgáfu starfsleyfis. Jafnframt hafi tillaga Umhverfisstofnunar að starfsleyfi verið auglýst andstætt lögum áður en umhverfismat lá fyrir. Er sérstaklega byggt á því að verulega aukinn mengandi útblástur umfram auglýsta starfsleyfistillögu, bygging risaskorsteina 78 metra að hæð og að fallið skyldi frá vothreinsibúnaði sé í ósamræmi við fyrirliggjandi umhverfismat og hafi þetta kallað á sjálfstætt umhverfismat, eins og fyrr er rökstutt. Í starfsleyfi sé jafnframt heimiluð margföld aukning á heildarlosun brennisteinsdíoxíðs frá því sem áður var gert ráð fyrir í umhverfismati fyrir 420 þúsund tonna álver, sem byggði á tækni frá Norsk-Hydro sem sé önnur tækni en nú sé fyrirhugað að nota. Umhverfismat á nefndu 420 þúsund tonna álveri verði einfaldlega ekki heimfært uppá 322 þúsund tonna álverið sem starfsleyfið heimili, þar sem í 322 þúsund tonna álverinu sé, sem fyrr segir, gert ráð fyrir allt annarri og lakari tækni og mengunarvörnum. Þá hafi yfirvöld brugðist þeirri skyldu að koma á samþættum mengunarvörnum á grundvelli bestu fáanlegrar tækni, það er vothreinsun samhliða áformaðri þurrhreinsun eins og áður var gengið út frá, sbr. 1. tl., 1. mgr. 16. gr. reglugerðar nr. 785/1999. Jafnframt hafi aðeins legið fyrir takmarkaðar upplýsingar um veðurfarsskilyrði í Reyðarfirði og dreifingu mengunarefna frá 322 þúsund tonna álveri stefndu, en mengun frá því álveri, meðal annars að því er brennisteinsdíoxíð varðar, sé langtum meiri en frá 420 þúsund tonna álverinu. Niðurstöður rannsókna Veðurstofu Íslands fram til maí 2003 sýni að dreifing slíkrar mengunar verði til muna óhagstæðari en gert var ráð fyrir í mati á umhverfisáhrifum fyrir 420 þúsund tonna álverið og í auglýstu starfsleyfi fyrir það, sérstaklega að því er þéttbýlið á Reyðarfirði, Búðareyri, snerti. Þá hafi ekki verið gerðir módelútreikningar á loftdreifingu miðað við þær óhagstæðu veðurfarsaðstæður sem ríktu á svæðinu sumarið 2003 og mælingar liggja fyrir um. Með hliðsjón af framanrituðu blasi það við að um nýja og matsskylda framkvæmd sé að ræða.

         Er byggt á því að mat á umhverfisáhrifum og starfsleyfið sé andstætt fyrirmælum laga nr. 106/2000 og 1. gr. og 3. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir um bestu fáanlega tækni. Þá fullnægi starfsleyfið ekki ákvæðum 5. gr., 14. gr, 15. gr., 16. gr., 22. gr., 23. gr. og 1. tl. III. viðauka reglugerðar nr. 785/1999, sbr. einnig reglugerðir nr. 787, 790 og 803/1999 og 251/2002.

Gallar á umsókn um starfsleyfi og útgefnu starfsleyfi

         Stefnandi byggir á því að umsókn Reyðaráls ehf., frá 4. desember 2002, hafi ekki fullnægt skilyrðum 10. gr. reglugerðar nr. 785/1999 og með tilliti til reglna um bestu fáanlegu tækni og fleiri þætti, sem hefði átt að leiða til frávísunar hennar skv. 11. gr. sömu reglugerðar. Fullnægjandi gögn hafi ekki fylgt umsókninni og hafi því borið að vísa henni frá. Jafnframt að Umhverfisstofnun hafi brugðist rannsóknarskyldu sinni skv. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og ekki gefið stefnanda kost á að tjá sig um öll gögn málsins.

         Krafa um ómerkingu ákvörðunar Umhverfisstofnunar byggi jafnframt á þeirri staðreynd að ekki liggi fyrir hver verði rekstraraðili álversins og hvort starfsleyfið sé gefið út til handa Reyðaráli ehf. eða Alcoa á Íslandi ehf. Þá séu félögin stofnuð af erlendu félagi og stjórn þeirra skipuð erlendum einstaklingum sem engin deili séu sögð á í hlutafélagaskrá. Starfsemi þessara félaga og tilgangur samkvæmt hlutafélagaskrá sé auk þess einvörðungu bundinn við rekstur eignarhaldsfélaga sem reisi og reki álbræðslu í Fjarðabyggð og starfsemi sem af slíku eignarhaldi leiðir. Félögin muni sjálf hvorki reisa né reka álver í Reyðarfirði. Starfsleyfi Umhverfisstofnunar frá 14. mars 2003 sé veitt Reyðaráli ehf., en bundið við kennitölu Alcoa á Íslandi, ehf., kt. 600100-2380, sem rekstraraðila. Starfsleyfið heimili ekki framsal þess til þriðja aðila. Með tilkynningu til firmaskrár dags. 12. mars 2003 tveimur dögum fyrir útgáfu starfsleyfisins hafi hin stefndu einkahlutafélög stofnað sameignarfélagið Fjarðaál. Tilgangur sameignarfélagsins sé rekstur álverksmiðju í Reyðarfirði og undirbúningur þeirrar starfsemi, hverju nafni sem nefnist. Stefnda Fjarðaál sf., hafi ekki starfsleyfi. Megi ljóst vera að starfsleyfið sé haldið slíkum ágöllum að ekki verði hjá því komist að ómerkja það.

Auglýsing tillögu að starfsleyfi:

         Stefnandi telur að samkvæmt 10. mgr. 15. gr. reglugerðar nr. 785/1999, eins og henni var breytt með reglugerð nr. 849/2000, hafi verið óheimilt að auglýsa tillögu að starfsleyfi fyrir álverið fyrr en ákvörðun lá fyrir um það hvort framkvæmdin var matsskyld. Ákvörðun Skipulagsstofnunar um matsskyldu hafi verið kærð til umhverfisráðherra. Tillaga að starfsleyfi hafi verið auglýst 18. desember 2002 en niðurstaða umhverfismats á fyrra stjórnsýslustigi hafi ekki legið fyrir fyrr en 20. desember 2002 og úrskurður umhverfisráðherra á kærustigi hafi verið kveðinn upp 15. apríl 2003. Byggir stefnandi á því að óheimilt hafi verið að auglýsa tillöguna fyrr en eftir 15. apríl 2003, sbr. 22. gr. reglugerðar nr. 785/1999.

         Stefnandi reisir kröfu sína einnig á því að óheimilt hafi verið samkvæmt 10. gr. sömu reglugerðar að auglýsa tillöguna áður en lokaskýrsla um dreifingu loftmengunarefna lá fyrir. Samkvæmt tillögu að starfsleyfi hafi verið gert ráð fyrir að hún lægi fyrir um miðjan janúar 2003. Hún hafi hins vegar aldrei verið lögð fram og aðilum ekki gefinn kostur á að tjá sig um hana. Stefnandi hafi ekki fengið vitneskju um þessa skýrslu og fleiri skjöl málsins fyrr en hálfum mánuði eftir að starfsleyfi hafði verið gefið út. Hafi stefnandi móttekið þessi gögn eftir að hann hafði krafist þeirra á grundvelli upplýsingalaga. Hafi borið að vísa umsókn um starfsleyfi frá samkvæmt 11. gr. sömu reglugerðar. Þar að auki megi ljóst vera, að gjörbreyttar forsendur umsækjanda starfsleyfis, sbr. bréf hans dags. 7. mars 2003, hafi kallað á nýja auglýsingu starfsleyfistillögu og nýtt umhverfismat. Þegar af þessum ástæðum beri að ómerkja úrskurð Umhverfisstofnunar. Auk þess beri öll meðferð málsins með sér að hún hafi verið til málamynda.

Nýjar og gjörólíkar forsendur starfsleyfis

         Stefnandi telur að starfsleyfishafi hafi gjörbreytt framkvæmdaáformum sínum með tilliti til mengandi útblásturs og lofthreinsunar frá umræddu álveri sjö dögum fyrir útgáfu starfsleyfisins. Í umhverfismati og auglýstri tillögu að starfsleyfi hafi verið miðað við 0,2 ụg/m3 meðaltalsstyrk vetnisflúoríðs í andrúmslofti tímabilið 1. apríl til 30. september ár hvert, það er á vaxtartíma gróðurs. Leyfisumsækjandi hafi kollvarpað þessum grundvallarforsendum með bréfi dags. 7. mars 2003, eftir að athugasemdafresti var lokið, þar sem hann krafðist viðmiðunar við 0,3 ụg/m3 eða 50% aukningar. Þar með hafi brostið meginforsendur umsóknarinnar og mats á umhverfisáhrifum og því hafi borið að auglýsa nýjar tillögur og kalla eftir umsögnum lögbundinna umsagnaraðila, sérfræðinga og eftir athugasemdum almennings. Þessar gjörbreyttu forsendur hafi hvorki verið auglýstar né hafi stefnanda eða öðrum sem gerðu athugasemdir í kjölfar auglýsingar Umhverfisstofnunar verið gefinn kostur á að tjá sig um þær. Þær hafi auk þess ekki sætt umhverfismati og Skipulagsstofnun hafi mælt gegn þeim í umsögn sinni.

         Stefnandi vísar til bréfs lögmanns Reyðaráls ehf. 7. mars 2003 sem áður hefur verið rakið í lýsingu málsatvika í I. kafla dómsins. Hann vekur athygli á því að í auglýstri starfsleyfistillögu Hollustuverndar (nú Umhverfisstofnun) segi orðrétt í grein 1.8: „Umhverfismörk fyrir flúoríð er sett 0,2 ụg/m3 af vetnisflúoríði sem meðaltal fyrir tímabilið 1. apríl til 30 (sic) september ár hvert í samræmi við niðurstöður mats á umhverfisáhrifum.“ Í útgefnu starfsleyfi segi hinsvegar: „Umhverfismörk fyrir flúoríð er sett 0,3 ụg/m3 af vetnisflúoríði sem meðaltal fyrir tímabilið 1. apríl til 30. september ár hvert.“ Hér hafi tilvísun í mat á umhverfisáhrifum verið felld niður enda sé leyfið ekki í samræmi við niðurstöður matsins. Það brjóti í bága við 23. gr. reglugerðar nr. 785/1999 þar sem tekið er fram að í starfsleyfistillögum og starfsleyfi skuli taka fullt tillit til mats á umhverfisáhrifum. Á það sé einnig að líta, að krafa leyfisumsækjanda um breytingar hafi komið fram eftir að auglýstum athugasemdafresti lauk og hafi því verið of seint fram komin.

         Fleiri framkvæmdaáformum hafi verið breytt, svo sem um byggingu risaskorsteina og horfið hafi verið frá vothreinsun samþættri við þurrhreinsun, sem sé besta fáanlegra tækni til að lágmarka mengun. Umhverfisstofnun hafi ákveðið að taka nýjar, eðlisólíkar og gjörbreyttar kröfur leyfisumsækjanda til greina út frá vanhugsuðum tilvísunum til stjórnsýslulaga sem séu andstæðar tilgangi þeirra. Um leið hafi stofnunin brotið alvarlega á upplýsinga- og andmælarétti og fleiri réttindum stefnanda samkvæmt sömu lögum og góðum stjórnsýsluháttum. Þessi málsmeðferð ein sér varði ómerkingu.

         Samkvæmt framangreindu hafi Skipulagsstofnun borið að meta umhverfisáhrif þessa 322 þúsund tonna álvers sem sjálfstæða framkvæmd og Umhverfisstofnun borið að setja fram nýja tillögu að starfsleyfi eftir að niðurstaða var fengin í mati á umhverfisáhrifum, leita umsagna og auglýsa hana og gefa almenningi kost á andmælum lögum samkvæmt.

         Stefnandi áréttar að það álit sitt að hinar þýðingarmiklu breyttu forsendur og breytingar á framkvæmdaáformum varðandi lofthreinsun brjóti gegn reglum um bestu fáanlega tækni til að lágmarka mengun og myndun úrgangs, sbr. meðal annars 3. gr. laga nr. 7/1998, sbr. tilskipun 96/61EB, 13. gr. og 16. gr. reglugerðar nr. 785/1999, 5. gr., 21. gr. og 22. gr reglugerðar nr. 787/1999 um loftgæði og sambærileg ákvæði í reglugerðum nr. 790/1999, 803/1999 og 251/2002 og lög nr. 2/1993, inngang fskj. I um sjálfbæra þróun og varúðarregluna.

Málsmeðferðarfrestir

         Stefnandi telur að Umhverfisstofnun hafi brotið gegn lögbundnum og auglýstum átta vikna fresti til athugasemda samkvæmt 3. mgr. 6. gr. laga nr. 7/1998 og 2. mgr. 24. gr. reglugerðar nr. 785/1999 með því að taka til efnismeðferðar of seint framkomnar kröfur og athugasemdir umsækjanda starfsleyfis um þýðingarmiklar og gjörbreyttar forsendur losunar mengandi úrgangsefna í andrúmsloftið. Bæði Umhverfisstofnun og starfsleyfisumsækjanda hafi auk þess verið fullkomlega ljóst af bréfi stofnunarinnar 17. desember 2002 að frestur til að gera athugasemdir við auglýsta tillögu hafi runnið út út 18. febrúar 2003. Umsækjanda starfsleyfisins hafi verið skylt og í lófa lagið að koma fram með kröfur sínar áður en Umhverfisstofnun auglýsti starfsleyfistillöguna. Jafnframt hafi Umhverfisstofnun og umhverfisráðherra virt að vettugi lögbundna fresti til að afgreiða athugasemdir og kæru stefnanda. Umhverfisstofnun hafi borið að taka ákvörðun fyrir 13. mars 2003. Kærufresti til umhverfisráðherra hafi lokið 28. mars 2003 og úrskurðarfrestur skuli samkvæmt 3. mgr. 32. gr. laga nr. 7/1998 og 4. mgr. 33. gr. reglugerðar nr. 785/1999 aldrei vera lengri en átta vikur eða í þessu tilviki til 23. maí 2003. Ákvörðun umhverfisráðherra um frávísun hafi verið tekin 14. júlí 2003 eða rúmum 15 vikum eftir að kærufresti lauk. Rökstuðningi umhverfisráðuneytisins fyrir frestun á uppkvaðningu úrskurðarins er mótmælt sem röngum. Hann standist ekki, meðal annars í ljósi síðar tilkominnar afstöðu ráðuneytisins um að vísa kæru stefnanda frá. Slíka ákvörðun hafi umhverfisráðherra getað tekið strax í kjölfar kæru stefnanda. Málsmeðferð og frávísun umhverfisráðherra staðfesti rökþrot ráðherrans gagnvart málsástæðum stefnanda í stjórnsýslukæru hans. Þegar af þessum ástæðum beri að fallast á kröfur stefnanda.

Jafnræði, andmæla- og upplýsingaréttur stefnanda

         Stefnandi telur telur að málsmeðferð Umhverfisstofnunar og umhverfisráðherra og ráðuneytis hans brjóti einnig í bága við grunnreglur stjórnsýsluréttar. Stefnandi hafi ekki notið jafnræðis við meðferð kærumálsins og andmæla- og upplýsingaréttur hans hafi verið brotinn í veigamiklum atriðum. Honum hafi ekki verið gefinn kostur á að fá í hendur og tjá sig um öll þau gögn sem lágu til grundvallar auglýstri tillögu að starfsleyfi og útgefnu starfsleyfi, til að mynda fylgiskjöl með starfsleyfisumsókn, umsagnir sem óskað var eftir og bréf og gögn frá umsækjanda starfsleyfisins um verulega aukna losun mengandi efna dags. 7. mars 2003 og tengd málsskjöl. Þeim hafi beinlínis verið haldið leyndum fyrir stefnanda. Það eigi eitt sér að leiða til ómerkingar starfsleyfisins. Umsækjanda starfsleyfisins hafi hins vegar verið gefinn kostur á að tjá sig um öll gögn málsins sem bárust Umhverfisstofnun, þar með taldar athugasemdir og greinargerðir stefnanda. Hafi jafnræðis með aðilum ekki verið gætt og stefnanda mismunað. Umhverfisráðherra hafi virt að vettugi með sama hætti kröfur stefnanda um aðgang að gögnum sem hann setti fram í stjórnsýslukæru sinni og ítrekaði með bréfi dags. 20. maí 2003 og bréflegri fyrirspurn hinn 26. mars 2003. Þessi málsmeðferð stangist bæði á við ákvæði og tilgang 6. gr. og 32. gr. laga nr. 7/1998, 24. gr. og 26. gr. reglugerðar nr. 785/1999, stjórnsýslulög nr. 37/1993, upplýsingalög nr. 50/1996 og lög nr. 21/1993 um upplýsingamiðlun og aðgang að upplýsingum um umhverfismál og ákvæði EB-tilskipana sem stefnandi vísar til. Stefnandi vekur sérstaka athygli á því hversu rík áhersla er lögð á andmæla- og upplýsingarétt í 6. gr. tilskipunar nr. 85/337 EBE og tilskipun 97/11 EB og í nýjum EB-tilskipunum. Stefnandi styður kröfur sínar einnig þeim rökum að Umhverfisstofnun og umhverfisráðherra hafi í engu tekið afstöðu til aðal- og varakrafna hans og rökstuðnings.

Heimild stefnanda til kæru útgáfu starfsleyfis til umhverfisráðherra

         Byggt er á því að niðurstaða umhverfisráðherra um að vísa kæru stefnanda frá vegna aðildarskorts brjóti með alvarlegum hætti gegn málsskotsrétti stefnanda samkvæmt 2. mgr. 32. gr., sbr. 6. gr. laga nr. 7/1998, 33. gr. reglugerðar nr. 785/1999, tilskipunum EB og tilgangi þessara réttarheimilda og löggjafarvilja. Ennfremur gegn stjórnsýslulögum, góðum stjórnsýsluháttum og réttarþróun hér á landi og á Evrópska efnahagssvæðinu sem endurspeglist í nýjum EB-tilskipunum. Af þessum ástæðum verði ekki komist hjá því að ómerkja ákvörðun umhverfisráðherra um frávísun á kæru stefnanda. Með frávísuninni sé með ólögmætum hætti komið í veg fyrir að stefnandi hafi getað nýtt sér rétt sinn til að kæra ákvörðun Umhverfisstofnunar. Stefnandi hafi verið ótvíræður aðili málsins á lægra stjórnsýslustigi án nokkurra athugasemda þar að lútandi. Honum hafi ennfremur verið leiðbeint af Umhverfisstofnun samkvæmt stjórnsýslulögum um að hann ætti kærurétt til umhverfisráðherra. Að stjórnsýslulögum eigi aðili máls á lægra stjórnsýslustigi óskilyrtan rétt til aðildar á æðra stigi stjórnsýslu. Að öðrum kosti sé réttur almennings til athugasemda samkvæmt 2. mgr. 32. gr. laga nr. 7/1998 og 33. gr. reglugerðar nr. 785/1999 markleysa, sbr. einnig 24. gr. reglugerðar nr. 785/1999. Framangreindur réttur verði ekki véfengdur, meðal annars í ljósi þess að umhverfisráðherra virti aðild stefnanda í upphafi kærumeðferðar, sbr. bréf ráðuneytisins dags. 9. maí 2003.

         Umhverfisráðherra hafi einnig viðurkennt fulla aðild stefnanda að kærumálum varðandi mat á umhverfisáhrifum. Brjóti frávísunin ennfremur í bága við almenna framkvæmd í kærumálum. Þá sé ljóst að stefnandi eigi persónulegra hagsmuna að gæta sem íbúi Fjarðabyggðar og vegna afskipta af fjölmörgum þáttum er varði umhverfisvernd á Austurlandi í áratugi, eins og umhverfisráðherra hafi verið fullkunnugt um. Vísar stefnandi til þess að kjarni íslenskra laga, tilskipana EB og alþjóðasamninga um umhverfismál, mat á umhverfisáhrifum framkvæmda og starfsleyfi vegna framkvæmda sem valda umhverfismengun, sé að tryggja almenningi aðild, lýðræðislegan rétt hans, aðgang að upplýsingum, réttláta, gegnsæja, skjóta og skilvirka, ókeypis eða ódýra málsmeðferð jafnt fyrir stjórnvöldum sem dómstólum, sbr. meðal annars 5. og 6. gr. tilskipunar 85/337/EBE, inngang, 1. gr. til 4. gr. og 6. gr. tilskipunar 90/313/EBE, 6. tl. 8. tl. og 11. tl. tilskipunar 97/11/EB og inngangs og 3. gr. til 9. gr. Árósarsamningsins, sem undirritaður hafi verið fyrir Íslands hönd 25. júní 1998 og hafi verið innleiddur í EB-rétt með nýlegum tilskipunum. Ofangreind markmið séu auk þess kjarni Ríó-yfirlýsingarinnar sem ríkisstjórnin eigi aðild að. Með niðurstöðu umhverfisráðherra um aðild stefnanda hafi verið brotið alvarlega gegn þessum lýðræðislegu og lögbundnu grundvallarmannréttindum. Frávísun umhverfisráðherra verði að meta sem örþrifaráð og rökþrot gagnvart ítarlega rökstuddum málsástæðum stefnanda og verulegum ágöllum á málsmeðferð Umhverfisstofnunar. Frávísun á kæru stefnanda hafi einnig þær afleiðingar að athugasemdir hans um breytt framkvæmdaáform, aukinn mengandi útblástur og fleiri röksemdir, sem tíundaðar eru í stefnu þessari, athugasemdum hans og kæru, hafi ekki fengið stjórnsýslulega efnismeðferð eins og lög um hollustuhætti og mengunarvarnir, stjórnsýslulög og tilskipanir EB og EFTA- réttur gera ráð fyrir.

         Stefnandi segir allar kröfur sínar og málsástæður studdar þeim rökum að ákvörðun Umhverfisstofnunar og úrskurðir umhverfisráðherra um mat á umhverfisáhrifum og ákvörðun umhverfisráðherra um frávísun á kæru stefnanda vegna útgáfu starfsleyfis gangi gegn meginreglum íslensks réttar, tilskipunum EB og alþjóðasamningum um sjálfbæra þróun og varúðarreglunni.

         Í stefnu eru taldar upp fjölmargar réttarheimildir Evrópubandalagsins og þjóðaréttar á sviði umhverfisréttar, án þess að þær séu sérstaklega settar í samhengi við málsástæður stefnanda eða rökstutt með hvaða hætti þær styðja málatilbúnað stefnanda. Hefur stefnanda og láðst að tilgreina íslenskt heiti sumra þessara heimilda og látið sitja við tilgreiningu þeirra á ensku sem er andstætt 1. mgr. 10. gr. laga nr. 91/1991. Er ekki ástæða til endurtaka þessa upptalningu stefnanda hér.

III.

Málsástæður og lagarök stefndu

         Málsástæður og lagarök allra stefndu eru þær sömu, en stefndu Alcoa á Íslandi ehf., Reyðarál ehf. og Fjarðaál sf. vísa til greinargerðar meðstefndu um málsástæður og lagarök sín.

         Varðandi allar dómkröfur stefnanda telja stefndu að jafnvel þótt einhverjir annmarkar hafi verið á þeirri málsmeðferð sem leiddi til hinna umstefndu stjórnvaldsákvarðana þá nægi þeir annmarkar ekki til ógildingar eða ómerkingar. Er um þetta vísað til þeirrar almennu reglu stjórnsýsluréttar að stjórnvaldsákvarðanir verði ekki felldar úr gildi nema að þær séu haldnar verulegum annmörkum, annað hvort að formi eða efni til. Þá verði og að hafa í huga þá hagsmuni sem raunverulegir aðilar hafi af umræddum stjórnvaldsákvörðunum til samanburðar við hagsmuni stefnanda sem séu fyrst og fremst huglægir, en hann hafi hvorki einstaklegra og/eða fjárhagslega hagsmuna að gæta í málunum. Hugsanlegir annmarkar á hinum umstefndu stjórnvaldsákvörðunum þurfi því að vera mjög miklir til þess að þeir leiði til ómerkingar, sérstaklega ef tekið er tillit til þeirra mörgu sem eigi beinna og óbeinna hagsmuna að gæta.

         Að öðru leyti gera stefndu grein fyrir málsástæðum og lagarökum sínum með hliðsjón af einstökum kröfum stefnanda, eins og nú greinir nánar.

Úrskurður umhverfisráðherra 14. mars 2002

         Stefndu krefjast í fyrsta lagi sýknu af kröfu stefnda um að ómerktur verði úrskurður umhverfisráherra frá 14. mars 2002, þar sem staðfestur er úrskurður Skipulagsstofnunar frá 31. ágúst 2001 um mat á umhverfisáhrifum 1. og 2. áfanga 420 þúsund tonna álvers í Reyðarfirði, með vísan til aðildarskorts stefnanda, sbr. 16. gr. einkamálalaga nr. 91/1991. Stefnandi hafi ekki kært úrskurð Skipulagsstofnunar frá 31. ágúst til ráðherra. Þegar af þeirri ástæðu hafi stefnandi ekki stöðu aðila í því stjórnsýslumáli sem lauk með hinum umstefnda úrskurði. Stefnandi hafi ekki að öðru leyti sýnt fram á slíka lögvarða hagsmuni af stjórnsýslumáli þessu að þeir skapi honum lögvarinn rétt til aðildar.

         Í annan stað krefjast stefndu sýknu á þeim grundvelli að úrskurðurinn uppfylli öll form- og efnisskilyrði stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Stefndu mótmæla því að brotið hafi verið í bága við 2. mgr. 5. gr. laga nr. 106/2000 með því að meta sameiginlega 420 þús. tonna álver og rafskautaverksmiðju, sbr. úrskurð Skipulagsstofnunar frá 31. ágúst 2001 og úrskurð stefnda frá 14. mars 2002. Einnig mótmæla þeir því að í úrskurðunum sé bygging rafskautaverksmiðju sé rökstudd sem nauðsynleg vegna efnahagslegrar hagkvæmni. Stefndu benda á að samkvæmt 1. mgr. 5. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum skuli þær framkvæmdir sem tilgreindar eru í 1. viðauka við lög nr. 106/2000, ávallt háðar mati á umhverfisáhrifum, en álver sé matsskyld framkvæmd samkvæmt 5. tölul. 1. viðauka. Í 2. mgr. 5. gr segi síðan: „Í þeim tilvikum þegar fleiri en ein matsskyld framkvæmd er fyrirhuguð á sama svæði getur ráðherra, að fenginni umsögn Skipulagsstofnunar og að höfðu samráði við viðkomandi framkvæmdaraðila, ákveðið að umhverfisáhrif þeirra skuli metin sameiginlega.“ Í athugasemdum við 5. gr. frumvarps til laga um mat á umhverfisáhrifum segi: „Í 2. mgr. er lagt til að ráðherra geti að höfðu samráði við viðkomandi framkvæmdaraðila ákveðið í þeim tilvikum þegar fleiri en ein matsskyld framkvæmd er fyrirhuguð á sama svæði að þær verði metnar sameiginlega. Þess háttar ákvæði er ekki að finna í gildandi lögum. Varðandi stærri framkvæmdir getur verið um að ræða nokkrar matsskyldar framkvæmdir sem eru háðar hver annarri en á vegum ólíkra aðila, svo sem verksmiðja, höfn, vegur og veitur. Æskilegt getur verið að kynna og fjalla um þessar framkvæmdir samtímis.“

         Stefndu telja að við mat á því hvort afla þurfi leyfis ráðherra skv. 2. mgr. 5. gr. þurfi að ákveða hvort um eina eða fleiri framkvæmdir er að ræða. Eitt af því sem ráði miklu um þá niðurstöðu sé það hvort um einn og sama framkvæmdaraðila sé að ræða, en einnig tilhögun framkvæmdarinnar að öðru leyti. Að mati stefnda sé ekki rétt að skýra 2. mgr. 5. gr. þannig að ef skipta megi fyrirhugaðri framkvæmd upp í fleiri en eina matsskylda framkvæmd, þá beri að meta hvern hluta sérstaklega. Ákvæðið sé einkum hugsað þegar um sé að ræða framkvæmdir á vegum ólíkra aðila sem að jafnaði mundu ekki vinna mat á umhverfisáhrifum framkvæmda sameiginlega. Það sé einmitt talinn kostur að meta framkvæmdir saman þegar þær eru á sama framkvæmdasvæði og geti þannig valdið samverkandi áhrifum á umhverfið.

         Af matskýrslu Reyðaráls hf. megi ráða að fyrirhugað var að einn og sami framkvæmdaraðili byggði rafskautaverksmiðju og álver á sömu lóð og að rekstur þeirra yrði sameiginlegur. Þar komi einnig fram að framleiðsla rafskauta sé hluti af álframleiðsluferlinu og að álver af sambærilegri stærð framleiði yfirleitt rafskaut á staðnum. Fram komi í matsskýrslu að ýmis hagræðing, bæði tæknileg og fjárhagsleg, fengist með því byggja og reka álver og rafskautaverksmiðju sem eina heild. Hafi það verið niðurstaðan að hér væri um svo nátengda starfsemi að ræða að fallast yrði á að um eina framkvæmd væri að ræða þó að verksmiðjurnar yrðu tvær og því rétt að um hana væri fjallað í einu lagi í sömu matsskýrslu. Þó að í úrskurði Skipulagsstofnunar hafi verið vísað til umfjöllunar í matsskýrslu, þar sem m.a. komi fram að fjárhagsleg hagræðing væri af því að byggja og reka álver og rafskautaverksmiðju sem eina heild, sé ljóst að þetta tiltekna atriði hafi ekki ráðið þeirri niðurstöðu að um eina framkvæmd væri að ræða.

         Stefnandi vísar til þess að í matsskýrslu sé gerð grein fyrir magni mengunarefna í frárennsli og útblæstri frá álveri annars vegar og rafskautaverksmiðju hins vegar, en samkvæmt 2. mgr. 9. gr. laga nr. 106/2000 skuli í matsskýrslu tilgreina þau áhrif, uppsöfnuð og samvirk, bein og óbein, sem fyrirhuguð framkvæmd og starfsemi sem henni fylgir kann að hafa á umhverfi og samspil einstakra þátta í umhverfinu. Þynningarsvæði verksmiðjanna sé afmarkað út frá heildarmagni mengunarefna og þannig metin uppsöfnuð og samvirk áhrif þeirra. Hafi það verið niðurstaðan að í matskýrslu Reyðaráls ehf. væri með fullnægjandi hætti gerð grein fyrir umhverfisáhrifum álvers og rafskautaverksmiðju sbr. 9. gr. laga nr. 106/2000 og þar sem um eina og sömu framkvæmd væri að ræða skyldu þessir þættir metnir saman. Stefndi vísar að öðru leyti til úrskurðar stefnda umhverfisráðherra frá 14. mars 2002 og til þeirra sjónarmiða sem réðu niðurstöðu ráðherra.

Úrskurður umhverfisráðherra 15. apríl 2003

         Stefndu krefjast sýknu af þeirri dómkröfu stefnanda að ómerktur verði úrskurður umhverfisráðherra frá 15. apríl 2003, um að ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 20. desember 2002 um matsskyldu álvers í Reyðarfirði fyrir allt að 322 þúsund tonna ársframleiðslu skuli óbreytt standa, eins og áður segir. Telja stefndu að úrskurðurinn uppfylli allar form- og efniskröfur stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum og séu því engin lagaskilyrði fyrir hendi til að ógilda úrskurðinn. Af hálfu stefndu er því ekki haldið fram að stefnanda skorti lögvarða hagsmuni til að hafa uppi umrædda kröfu sína.

         Að því er varðar þá málsástæðu stefnanda að um nýja og matsskylda framkvæmd hafi verið að ræða þegar ákveðið var hætta við byggingu 420.000 álvers og rafskautaverksmiðju og reisa 322.000 álver þess í stað vísa stefndu til þeirra sjónarmiða sem fram koma í úrskurði umhverfisráðherra 15. apríl 2003, en þar sé fjallað um þessar málsástæður stefnanda. Er ítarleg grein gerð fyrir forsendum úrskurðarins í lýsingu málsatvika í I. kafla dómsins hér að framan og vísast til þeirrar umfjöllunar um málsástæður og lagarök stefndu að þessu leyti.

         Stefndu vísa til þess að með bréfi 26. febrúar 2003 hafi stefnanda verið gefinn kostur á að koma athugasemdum sínum á framfæri vegna umsagna Skipulagsstofnunar, Umhverfisstofnunar, Fjarðabyggðar og Reyðaráls ehf. um framkomna kæru hans. Á þennan hátt hafi stefnanda verið veittur andmælaréttur um þessar umsagnir á grundvelli stjórnsýslulaga. Athugasemdir stefnanda hafi borist með bréfi 5. mars 2003. Í bréfi stefnanda frá 26. mars 2003, sem barst því eftir að hann hafði komið athugasemdum sínum á framfæri, sé bent á að stefnandi hafi aflað sér gagna sem gengið höfðu milli aðila í aðdraganda úrskurðar Skipulagsstofnunar frá 20. desember 2002 auk gagna frá Umhverfisstofnun varðandi undirbúning að útgáfu starfsleyfis sem gefið hafði verið út þann 14. mars 2003. Bendi stefnandi sérstaklega á bréfaskipti lögmanns Reyðaráls og Umhverfisstofnunar á tímabilinu 7. til 14. mars 2003 og fleiri gögn sem stefnandi tiltaki í bréfi þessu. Umhverfisráðherra hafi tekið til skoðunar öll þau gögn sem lágu til grundvallar eða voru til frekari skýringar á málinu áður en hann kvað upp úrskurð sinn þann 15. apríl 2003. Meðal þessara gagna hafi verið framangreind gögn sem stefnandi tiltaki sérstaklega í bréfi sínu þann 26. mars 2003. Þá komi og fram hjá stefnanda í framangreindu bréfi að upplýsinga- og andmælaréttur hans hafi ekki verið virtur sem kæranda að framangreindum úrskurði Skipulagsstofnunar. Að mati stefndu er hér um órökstuddar fullyrðingar að ræða. Þá komi einnig fram í nefndu bréfi að andmæla- og upplýsingaréttur hans hafi ekki verið virtur varðandi undirbúning Umhverfisstofnunar að útgáfu starfsleyfis fyrir álverið í Reyðarfirði. Ákvörðun um útgáfu starfsleyfis hafi ekki verið til skoðunar í framangreindu kærumáli og er vísað til umfjöllunar um þriðju dómkröfu stefnanda um meintan andmælarétt hans vegna útgáfu starfsleyfis. Stefndu telja ranga þá fullyrðingu stefnanda, að stefndi hafi virt að vettugi kröfur stefnanda um aðgang að gögnum, sbr. bréf hans frá 26. mars 2003, enda hafi engar slíkar kröfur settar fram í tilgreindu bréfi.

         Stefndu vekja athygli á að samantekt stefnanda um samanburð á 420 þúsund tonna álveri og 322 þúsund tonna álveri dagsett 5. febrúar 2004, sem stefnandi hefur vísað til í málinu, hafi ekki legið fyrir þegar stefndi úrskurðaði og ákvarðaði vegna þeirra framkvæmda sem hér séu til umfjöllunar.

Ákvörðun Umhverfisstofnunar 14. mars 2003

         Stefndu byggja kröfu sína um sýknu í þessum þætti málsins annars vegar á því að afgreiðsla Umhverfisstofnunar á útgáfu starfsleyfis 14. mars 2003 hafi verið framkvæmd á grundvelli laga nr. 7/1998 og reglugerðar nr. 785/1999 og hvorki séu formlegar né efnislegar ógildingarástæður fyrir hendi. Hins vegar hafi stefnandi ekki verið aðili að því stjórnsýslumáli sem varðaði útgáfu starfsleyfisins. Þegar af þeirri ástæðu beri að sýkna stefnda af þessari dómkröfu stefnanda á grundvelli 16. gr. einkamálalaga nr. 91/1991 vegna aðildarskorts stefnanda. Verður nú nánari grein gerð fyrir þessum sjónarmiðum stefndu.

         Stefndu lýsa því að þegar Umhverfisstofnun barst umsókn þann 4. september 2002 um starfsleyfi fyrir álver Reyðaráls ehf. í Reyðarfirði, allt að 322 þúsund tonnum, hafi þegar verið hafist handa við að móta tillögu að starfsleyfi í samræmi við reglugerð nr. 785/1999 um starfsleyfi fyrir atvinnurekstur sem getur haft í för með sér mengun. Við þá vinnu hafi m.a. verið notuð loftdreifingarspá fyrir loftborið flúor (HF) frá framkvæmdaraðila sem fylgdi umsókninni. Hafi hún m.a. byggt á veðurgögnum sem Skipulagsstofnun studdist við í fyrra mati á umhverfisáhrifum 422.000 tonna álvers. Umhverfisráðherra hafi metið þessi gögn, og aðferðafræðina sem hún studdist við fullnægjandi í fyrri úrskurði sínum. Við spár á dreifingu mengunarefna frá 322.000 tonna álveri hafi verið útbúið nákvæmt veðurlíkan af aðstæðum í öllum Reyðarfirði og nágrenni og niðurstöður þess notaðar til að spá fyrir um loftdreifingu frá álverinu. Skipulagsstofnun hafi engar athugasemdir gert við gæði veðurgagnanna í úrskurði sínum þann 20. desember 2002 en bent á, líkt og áður, að vegna óvissu væri nauðsynlegt að fylgjast vel með styrk mengunarefna í andrúmslofti innan og utan þynningarsvæðisins. Að mati Umhverfisstofnunar hafi það ekki verið í andstöðu við 10. gr. reglugerðar nr. 785/1999 að notast við þessa spá við starfsleyfisgerðina.

         Umhverfisstofnun hafi auglýst opinberlega tillögu að starfsleyfi 17. desember 2002, þremur dögum áður en úrskurður Skipulagsstofnunar lá endanlega fyrir. Að mati stefndu sé þessi annmarki smávægilegur og geti einn og sér tæplega leitt til ógildingar ákvörðunar stofnunarinnar. Umhverfisstofnun hafi við tillögugerð sína 17. desember 2002 bæði tekið tillit til úrskurðar Skipulagsstofnunar 31. ágúst 2001 og til úrskurðar umhverfisráðherra 14. mars 2002. Úrskurður Skipulagsstofnunar hafi legið formlega fyrir 20. desember 2002. Úrskurðurinn hafi engin áhrif haft á fyrri tillögur Umhverfisstofnunarinnar um starfsleyfi enda hafi úrskurðurinn kveðið á um að fyrri úrskurður Skipulagsstofnunar frá 31. ágúst 2001 skyldi gilda áfram að teknu tilliti til breytinga á framkvæmdaáformum. Forsendur fyrir starfsleyfi hafi því verið óbreyttar.

         Stefndu telja að tillaga að starfsleyfi sé eingöngu tillaga en ekki endanleg ákvörðun um útgáfu starfsleyfis. Búast megi við að tillaga geti breyst, ef fram koma rökstuddar athugasemdir sem Umhverfisstofnun telur sér skylt að taka tillit til á grundvelli málefnalegra- og lögmætra sjónarmiða. Breytingar á fyrirhuguðu starfsleyfi geti því átt sér eðlilegar skýringar. Á Umhverfisstofnun hvíli sú skylda að afgreiða umsókn um starfsleyfi þegar fullnægjandi gögn liggi fyrir. Athugasemdir framkvæmdaraðila eða almennings við tillögu Umhverfisstofnunar að starfsleyfi leiði ekki til þess að stofnunin móti nýja tillögu að starfsleyfi eða vísi umsókn um starfsleyfi frá á grundvelli 11. gr. reglugerðar nr. 785/1999. Málsmeðferðarreglur geri ekki ráð fyrir slíkri málsmeðferð. Umhverfisstofnun beri að gera tillögu að starfsleyfi, auglýsa hana, taka við athugasemdum frá almenningi og framkvæmdaraðila og taka síðan endanlega ákvörðun um útgáfu starfsleyfis. Í athugasemdum kunni að koma fram gögn og sjónarmið sem stofnuninni beri að taka tillit til við ákvarðanatöku um útgáfu starfsleyfis. Umhverfisstofnun hafi því ekki verið heimilt að auglýsa nýja starfsleyfistillögu vegna framkominna athugasemda framkvæmdaraðila. Stofnuninni hafi borið að taka athugasemdir hans til skoðunar í tengslum við ákvörðun um útgáfu starfsleyfis fyrir álver framkvæmdaraðila á þann hátt sem gert var.

         Framkvæmdaraðili hafi ekki lagt fram nýja loftdreifingarspá með erindi til Umhverfisstofnunar 7. mars 2003 eins og stefnandi haldi fram í málatilbúnaði sínum. Hið rétta sé að framkvæmdaraðili hafi fyrst og fremst leiðrétt spá vegna villu í tölvuforriti sem hann hafði þá uppgötvað. Þessi villa í forriti hafi ekki verið séð fyrir. Eftir að ábendingin kom fram hafi Umhverfisstofnun borið að taka þessa ábendingu til athugunar og leggja mat á leiðrétta spá á grundvelli nýrra og réttari upplýsinga. Þá hafi stofnuninni borið að taka afstöðu til kröfu framkvæmdaraðila sem byggði á meðalhófs- og jafnræðisreglum stjórnsýsluréttarins, m.a. með tilvísun framkvæmdaraðila til sambærilegra viðmiðunarreglna annarra álvera hér á landi.

         Í athugasemdum framkvæmdaraðila við tillögu að starfsleyfi, sem stofnuninni bárust 7. mars 2003, hafi því m.a. verið haldið fram að Skipulagsstofnun hefði í fyrri ákvörðunum sínum fallist á að mörk HF innan þynningarsvæðis álversins yrðu 0,3 μg/m3. Með vísan til meðalhófs- og jafnræðisreglu stjórnsýslulaga hafi þess verið krafist, að Umhverfisstofnun hækkaði mörk fyrir HF utan þynningarsvæðisins í 0,3 μg/m3 í samræmi við það. Framkvæmdaraðili hafi talið að viðmiðið 0,2 μg/m3 fyrir HF innan þynningarsvæðisins væri í ósamræmi við niðurstöðu mats á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar og því væri réttara og eðlilegra að miða við 0,3 μg/m3. Hafi Umhverfisstofnun í ljósi þessa talið nauðsynlegt að leita álits Skipulagsstofnunar áður en endanleg ákvörðun yrði tekin um útgáfu starfsleyfis og jafnframt að gefa Skipulagsstofnun færi á að taka til athugunar hvort leiðrétt loftdreifingarspá leiddi til þess að nýtt mat á umhverfisáhrifum yrði að fara fram. Í svari Skipulagsstofnunar kom ekki fram krafa um að nýtt mat á umhverfisáhrifum færi fram og hafi niðurstaða Skipulagsstofnunar verið sú að 0,3 μg/m3 væri ásættanleg viðmiðun, en benti á að rétt væri að miða við 0,2 μg/m3.

         Umhverfisstofnun hafi tekið fullt tillit til niðurstöðu Skipulagsstofnunar í hinu endanlega starfsleyfi og hafi ákvæði starfsleyfisins varðandi HF verið byggt upp með þeim hætti að miða við 0,3 μg/m3 innan þynningarsvæðis og setja frekari kröfur um að starfsleyfishafinn leitaðist við að ná mörkum HF innan þynningarsvæðis niður í 0,2 μg/m3. Þannig skyldu mörkin lækka í 0,25 μg/m3 á fyrsta degi 27. mánaðar eftir að rekstur álversins hæfist, að uppfylltum tilteknum skilyrðum. Skyldi framkvæmdaraðili, í samráði við Umhverfisstofnun, jafnframt leitast við að minnka losun á HF enn frekar. Tækist honum það ættu mörkin að lækka í 0,2 μg/m3. Þá beri að geta þess að í starfsleyfi Norðuráls hf., dags 24. febrúar 2003, sé miðað við 0,3 μg/m3 innan þynningarsvæðis og miðað sé við sömu mörk í starfsleyfi álvers Alcan á Íslandi í Straumsvík.

         Varðandi umrædd umhverfismörk vetnisflúoríðs í andrúmslofti vísa stefndu Alcoa á Íslandi ehf., Reyðarál ehf. og Fjarðaál sf. sérstaklega til þess að viðmiðið 0,3 μg/m3 gildi fyrir önnur álver á Íslandi auk þess sem þessi mörk hafi verið sett í upphaflegu umhverfismati fyrir 420.000 álver. Er vísað til bréfs 11. mars 2003 til Umhverfisstofnunar og bréfs 29. apríl 2003 til umhverfisráðherra um nánari umfjöllun um þetta atriði.

         Stefndi leggur áherslu á að Umhverfisstofnun hafi verið skylt að byggja á ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 20. desember 2002 við afgreiðslu á umsókn um starfsleyfi fyrir álver Reyðaráls ehf. og hafi því ekki verið heimilt að fresta ákvörðun um útgáfu starfsleyfis vegna kæru á ákvörðun Skipulagsstofnunar til umhverfisráðherra.

         Stefndu benda á að þegar Reyðarál ehf. sendi inn umsókn um starfsleyfi 4. september 2002 hafi kennitala félagsins verið tilgreind 600100-2380. Auglýst tillaga að starfsleyfi hafi verið miðuð við þessa kennitölu sem og endanleg ákvörðun um útgáfu starfsleyfis 14. mars 2003. Stefndu vekja athygli á því að nafni Reyðaráls ehf. hafi verið breytt í „Alcoa á Íslandi ehf.“ og nafni Alcoa á Íslandi ehf. hafi verið breytt í „Reyðarál ehf.“, sbr. tilkynningar til hlutafélagaskrár 12. mars 2003. Kennitala þess félags sem beri nafnið Reyðarál ehf. í dag sé því kennitala þess félags sem áður hét Alcoa á Íslandi og öfugt. Ekki sé því um það að ræða að annar lögaðili hafi fengið starfsleyfið en sótti um það. Þá hafa stefndu upplýst að með bréfi 17. mars 2004 hafi verið sótt um að starfsleyfið, sem gefið var út 14. mars 2003 til Alcoa á Íslandi ehf. (áður Reyðarál ehf.), kt. 600100-2380, verði fært yfir á nafn stefnda Fjarðaráls sf. Er vísað til 2. mgr. 27. gr. reglugerðar nr. 785/1999 til stuðnings kröfunni og tekið fram að engar breytingar verði á starfsleyfinu. Erindið sé nú til afgreiðslu hjá Umhverfisstofnun og muni niðurstaðan væntanlega verða sú að yfirfæra starfsleyfið yfir á nýtt nafn og kennitölu með vísan til 2. mgr. 27. gr. reglugerðar nr. 785/1999.

         Hvorki stefndu né Umhverfisstofnun líti svo á að stefnandi hafi verið formlegur aðili að stjórnsýslumáli því sem fjallaði um ákvörðun um útgáfu starfsleyfis Reyðaráls ehf. Stefnandi hafi sent inn athugasemdir við tillöguna og Umhverfisstofnun kynnt honum ákvörðun stofnunarinnar um útgáfu starfsleyfis og vakið var athygli á kærurétti til umhverfisráðherra. Þessi málsmeðferð sé í samræmi við ákvæði 24. og 25. gr. reglugerðar nr. 785/1999 um starfsleyfi fyrir atvinnurekstur sem getur haft í för með sér mengun. Almenningi sé veittur réttur til að koma að athugasemdum við tillögu að starfsleyfi samkvæmt ofangreindri reglugerð. Það hafi verið gert við meðferð starfsleyfisumsóknar framkvæmdaraðila hjá Umhverfisstofnun. Hins vegar sé ekki gert ráð fyrir í reglugerðinni, né í öðrum réttarheimildum, svo sem í lögum nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir, sem fjalla um útgáfu starfsleyfa Umhverfisstofnunar, að almenningi sé veittur frekari réttur til andmæla, til dæmis vegna athugasemda sem stofnuninni berast við starfsleyfistillögun. Vera kunni að athugasemdir sem fram komi leiði til þess að stofnunin telji að leita þurfi frekar álits annarra. Það mat liggi hjá stofnuninni einni. Almenningur, sem geri athugasemdir við starfsleyfistillögu, hafi í slíkum tilfellum ekki sjálfstæðan andmælarétt. Í þessu máli hafi það verið mat Umhverfisstofnunar að ekki væri þörf á því við úrlausn málsins að leita eftir frekara áliti almennings eða annarra sem gerðu athugasemdir við auglýsta starfsleyfistillögu til að komast að efnislega réttri niðurstöðu. Hafa verði í huga að samkvæmt meginreglum stjórnsýsluréttarins skuli ekki leita álits nema það sé nauðsynlegt við úrslausn mála. Við það mat verði meðal annars að taka tillit til hagsmuna, framkvæmdaraðila í þessu tilviki Reyðaráls ehf., af því að fá starfsleyfi eins skjótt útgefið og unnt sé. Mat Umhverfisstofnunar hafi verið að ekki væri nauðsynlegt að leita frekara álits en gert var og að nægileg gögn hafi legið fyrir þegar endanleg ákvörðun um starfsleyfi var tekin.

         Samkvæmt framangreindu telja stefndu að Umhverfisstofnun hafi uppfyllt skilyrði reglugerðar nr. 785/1999 um rétt almennings og þar með virt rétt stefnanda til að senda inn athugasemdir við fyrirhugað starfsleyfi Reyðaráls ehf. Jafnframt er það afstaða stefndu að í þessum þætti málsins verði að gera skýran greinarmun á rétti almennings til að koma á framfæri athugasemdum vegna fyrirhugaðs starfsleyfis og þeim réttindum og skyldum sem fylgja aðilastöðu í stjórnsýslumáli. Af þessum ástæðum beri að sýkna af kröfu stefnanda um að ómerkt verði ákvörðun Umhverfisstofnunar hinn 14. mars 2003 um útgáfu starfsleyfis fyrir álver Reyðaráls ehf.

Ákvörðun umhverfisráðherra 14. júlí 2003

         Stefndu krefjast sýknu af dómkröfu stefnanda um að ómerkt verði ákvörðun umhverfisráðherra 14. júlí 2003 um að vísa frá kæru stefnanda 28. mars 2003 á ákvörðun Umhverfisstofnunar 14. mars 2003 um útgáfu starfsleyfis fyrir Reyðarál ehf. Sýknukrafan byggir í fyrsta lagi á aðildarskorti stefnanda, sbr. 16. gr. einkamálalaga nr. 91/1991, en stefndu telja að stefnandi hafi hvorki sýnt fram á að hann hafi haft stöðu aðila í málinu, né að öðru leyti átt lögmæta hagsmuni vegna ákvörðunar stefnda. Í annan stað er krafist sýknu á þeim grundvelli að úrskurðurinn uppfylli öll form- og efnisskilyrði stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum.

         Stefndu benda á að samkvæmt 2. mgr. 32. gr. laga um hollustuhætti og mengunarvarnir nr. 7/1998 megi kæra ákvarðanir Umhverfisstofnunar og heilbrigðisnefnda um útgáfu starfsleyfis samkvæmt 6. gr. laganna, til fullnaðarúrskurðar ráðherra innan tveggja vikna frá ákvörðun Umhverfisstofnunar eða heilbrigðisnefnda. Í lögunum sé ekki tekið sérstaklega fram hverjum sé heimilt að kæra útgáfu starfsleyfis, en um það gildi almennar reglur stjórnsýsluréttarins. Í 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 segi að aðila máls sé heimilt að kæra stjórnvaldsákvörðun til æðra stjórnvalds til þess að fá hana fellda úr gildi eða henni breytt, nema annað leiði af lögum eða venju. Með „aðila máls“ í skilningi framangreinds ákvæðis sé átt við þann sem hefur lögmætra hagsmuna að gæta, þ.e. einstaklegra og verulegra hagsmuna, hvort sem þeir séu fjárhagslegir eða persónulegir. Þetta byggist á viðurkenndum sjónarmiðum í stjórnsýslurétti. Hugtakið hafi verið skýrt rúmt í umhverfisrétti þannig að ekki sé einungis átt við þá sem eiga beina aðild að máli, heldur geti einnig fallið undir þeir sem hafi óbeinna hagsmuna að gæta svo sem nágrannar starfsleyfisskyldrar starfsemi.

         Kæruaðild almennings án tillits til hagsmuna af úrlausn málsins („actio popularis“) sé ekki viðurkennd í stjórnsýslurétti hér á landi nema fyrir hendi sé sérstök lagaheimild Slíka lagaheimild sé ekki að finna í lögum um hollustuhætti og mengunarvarnir. Að mati stefndu veiti réttur almennings til að gera athugasemdir við auglýst drög að starfsleyfi, sbr. 24. gr. reglugerðar nr. 785/1999 um starfsleyfi fyrir atvinnurekstur sem getur haft í för með sér mengun, þeim sem geri athugasemd ekki stöðu aðila stjórnsýslumáls. Stefndu telja því að ekki sé hægt að líta svo á að stefnandi hafi verið aðili máls við meðferð þess hjá Umhverfisstofnun, enda komi fram í umsögn stofnunarinnar, 9. maí 2003, að þar sé ekki litið á stefnanda sem aðila máls. Að mati stefndu skipti ekki máli þó að í bréfi Umhverfisstofnunar til stefnanda hafi hann verið upplýstur um kæruheimildir, enda sé ákvörðun um aðild að kærumáli í höndum þess stjórnvalds sem um kæruna fjallar.

         Stefndu mótmæla því sem fullyrt er í stefnu að aðild stefnanda hafi í upphafi málsins verið virt. Bréf það sem sent hafi verið stefnanda 9. maí 2003, þar sem honum var tilkynnt um framlengingu úrskurðarfrests, hafi ekki falið í sér neina viðurkenningu á aðild hans að málinu. Hins vegar hafi á því stigi ekki verið tekin ákvörðun um hvort viðurkenna skyldi aðild hans og hafi því þótt rétt að tilkynna honum um framlengingu frests eins og áskilið er í 3. mgr. 32. gr. laga um hollustuhætti og mengunarvarnir.

         Stefndu bendir á að samkvæmt 4. mgr. 12. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum sé sérstaklega tekið fram að öllum sé heimilt að kæra til ráðherra ákvarðanir Skipulagsstofnunar um matsskyldu og úrskurð stofnunarinnar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmda. Kæruaðild í þeim lögum byggist því á hinu svokallaða „actio popularis“ og hafi þessi framkvæmd á þessu sviði ekki þýðingu um kæru á útgáfu starfsleyfis. Stefndu mótmæla þeirri fullyrðingu í stefnu að frávísun kæru stefnanda hafi brotið í bága við almenna framkvæmd í kærumálum. Í þeim kærumálum vegna útgáfu starfsleyfa sem verið hafi til meðferðar í umhverfisráðuneytinu hafi kæruaðild ávallt byggst á beinum eða óbeinum hagsmunum viðkomandi kæranda. Í samræmi við almenn viðhorf í umhverfisrétti hafi kæruaðildin verið túlkuð nokkuð rúmt, en þó þannig að ávallt hafi verið um beina eða óbeina hagsmuni væri að ræða.

         Stefndu mótmæla því sérstaklega að niðurstaða úrskurðarnefndar sem starfaði á grundvelli þágildandi laga um hollustuhætti og heilbrigðiseftirlit nr. 81/1988, frá 18. desember 1995, bindi með einhverjum hætti hendur stefnda umhverfisráðherra við mat á aðild stefnanda, en þar hafi aðild stefnanda verið viðurkennd vegna útgáfu starfsleyfis ÍSAL. Í því tilviki hafi verið um annan úrskurðaraðila að ræða og eldri löggjöf og sem hafi ekki áhrif á túlkun ráðuneytisins á ákvæðum 2. mgr. 32. gr. núgildandi laga um hollustuhætti og mengunarvarnir.

         Stefnandi haldi því fram að hann eigi persónulegra hagsmuna að gæta sem íbúi Fjarðarbyggðar og vegna afskipta af fjölmörgum þáttum er varða umhverfisvernd á Austurlandi í áratugi. Stefndu vísa til þess að kæruaðild hafi verið viðurkennd í nokkrum nánar tilteknum málum þegar um mikla nálægð við leyfðar framkvæmdar var að ræða. Stefnandi sé búsettur í Neskaupsstað sem sé á þriðja tug kílómetra í beinni loftlínu frá fyrirhuguðu álveri við Reyðarfjörð og langt fyrir utan þynningarsvæði þess samkvæmt matsskýrslu. Strax í upphafi hafi því verið ljóst að mikill vafi lék á að stefnandi gæti byggt aðild sína á slíkum óbeinum hagsmunum. Í bréfi sínu 6. júní 2003 byggi stefnandi ekki á því að hann eigi hagsmuna að gæta sem nágranni og hafi ráðuneytið því talið ljóst að ekki væri um slíka óbeina hagsmuni að ræða. Aðild einstaklinga eða umhverfisverndarsamtaka sem unnið hafi að umhverfismálum og sýnt þeim sérstakan áhuga, hafi hingað til ekki verið viðurkennd af íslenskum dómstólum. Að mati stefndu verði slík aðild að byggja á sérstakri lagaheimild.

         Stefndu benda á að ákvæði Árósasamningsins um aðgang að upplýsingum, þátttöku almennings í ákvarðanatöku og aðgang að réttlátri málsmeðferð í umhverfismálum, hafi verið undirritaður af Íslands hálfu en ekki fullgiltur. Þar sé meðal annars kveðið á um kæruaðild tiltekinna umhverfisverndarsamtaka að málum vegna leyfisveitinga á sviði umhverfisréttar. Árósasamningurinn kveði hins vegar ekki á um kæruaðild einstaklinga að slíkum málum og gæti stefnandi því ekki byggt kæruaðild sína á ákvæðum þess samnings. Auk þess hafi samningurinn ekki verið fullgiltur af Íslands hálfu og hafi ákvæði hans ekki verið lögfest hér á landi. Hafi þau því enga þýðingu við skýringu núgildandi laga.

         Stefndu árétta, að ákvæði tilskipana nr. 2003/4/EB um almennan aðgang að upplýsingum um umhverfismál og 2003/35/EB um þátttöku almennings í ákvarðanatöku um umhverfismál hafi ekki verið innleidd í íslenskan rétt og hafi því ekkert gildi í máli þessu. Hvað varðar vísun stefnanda til tilskipana nr. 85/337, 97/11/EB og 90/313/EBE þá byggi lög nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum og lög nr. 21/1993 um upplýsingamiðlun og aðgang að upplýsingum í umhverfismálum, á ákvæðum þeirra tilskipana. Í þeim lögum eða tilskipunum séu ekki ákvæði um kæruaðild einstaklinga eða félagasamtaka varðandi ákvarðanir stjórnvalda um útgáfu starfsleyfa á grundvelli laga um hollustuhætti og mengunarvarnir.

         Að því er varðar kröfur stefnanda um að fá sendar allar kærur og kærugögn og að honum gefist kostur á að tjá sig um öll gögn áður en endanleg afstaða yrði tekin til kæru hans benda stefndu á að í upphafi málsins hafi ekki legið önnur gögn fyrir í málinu en þær þrjár kærur sem borist höfðu auk nokkurra gagna um forsögu málsins sem fylgdu kæru stefnanda. Umhverfisráðuneytið hafi ekki séð ástæðu til að senda stefnanda kærur annarra kærenda enda fjölluðu þær um sömu málsástæður og fram komu í kæru stefnanda og því hafi ekki verið nauðsynlegt á grundvelli reglna um andmælarétt að gefa stefnanda kost á að gera athugasemdir við aðrar kærur. Í kæru sinni hafi stefnandi hvorki vísað til upplýsingalaga né til laga nr. 21/1993 um upplýsingamiðlun og fl. til stuðnings kröfum sinni. Ekki hafi verið litið svo á að krafa stefnanda byggðist á tilgreindum lögum. Hefði til þess komið að aðild stefnanda hefði verið viðurkennd og málið tekið til efnismeðferðar hefðu honum að sjálfsögðu verið send öll gögn málsins eins og ávallt sé gert í kærumálum sem eru til meðferðar í umhverfisráðuneytinu.

         Að því er varðar kröfur stefnanda undir meðferð kærumálsins um að fá senda lista yfir gögn málsins vísa stefndu til þess að á þeim lista hefðu, í upphafi málsins, aðeins verið þær þrjár kærur sem bárust. Að mati stefndu þjónaði það því engum tilgangi að senda stefnanda lista yfir gögn málsins í upphafi þess áður en gagnaöflun var hafin. Hefðu á þeim lista einungis verið þær þrjár kærur sem bárust. Hafi verið litið svo á að stefnandi hefði fyrst og fremst hagsmuni af að fá lista yfir gögn málsins þegar gagnaöflun væri lokið eða a.m.k. langt komin. Áður en til þess hafi komið hafi hins vegar verið tekin ákvörðun um það af hálfu stefnda umhverfisráðherra að vísa kæru stefnanda frá og einnig hinum tveimur kærunum sem borist höfðu. Þær umsagnir sem hafi borist hafi einungis fjallað um efnisþætti málsins og því hafi ekki verið talin ástæða til að gefa stefnanda kost á að gera athugasemdir við þær. Annarra gagna hafi ekki verið aflað þegar málinu var vísað frá. Hafi sérstaklega verið farið yfir það af hálfu stefnda hvort eitthvað í umsögnunum varðaði aðild stefnanda að málinu sem ástæða væri til að gefa honum kost á að gera athugasemdir við en það hafi verið mat stefnda umhverfisráðherra að svo væri ekki. Stefndu fallast ekki á að andmælaréttur hafi verið brotinn á stefnanda. Leggja stefndu áherslu á að ekki hafi verið tekin efnisleg afstaða til kæru stefnanda og því ekki komið til þess að honum væri veittur andmælaréttur varðandi þann þátt málsins.

         Hvað varðar upplýsingarétt stefnanda hafi verið litið svo á að hálfu stefnda umhverfisráðherra að kröfur stefnanda byggðust fyrst og fremst á reglum um andmælarétt á meðan málið var til meðferðar hjá ráðuneyti stefnda. Sé sá skilningur studdur skýru orðalagi í kæru stefnanda 28. mars 2003 og bréfi hans 20. maí 2003, þar sem hann krefjist þess að fá að tjá sig um öll gögn sem ráðuneytinu berast og minnir á rétt sinn til andmæla. Eins og áður segi hafi stefnandi í kröfum sínum ekki vísað til upplýsingalaga nr. 21/1993. Á þeim grundvelli hefði umhverfisráðuneytið hugsanlega átt að afhenda stefnanda kærur annarra kærenda í málinu og umsagnir sem borist höfðu. Slík krafa hafi ekki borist eftir að málinu hafi verið vísað frá og hafi því stefndi umhverfisráðherra verið í góðri trú um að kröfur kæranda hefðu byggst á reglum um andmælarétt. Stefndu benda á að þótt framangreind gögn hefðu verið send stefnanda þá hefði það engu breytt varðandi þá niðurstöðu stefnda að vísa málinu frá.

         Að því er varðar þá fullyrðingu stefnanda að virtir hafi verið að vettugi lögbundnir frestir til að afgreiða kæru stefnda 28. mars 2003 og að ráðherra hefði verið í lófa lagið að kveða upp úr um frávísunar kærunnar þegar í stað benda stefndu á samkvæmt 3. mgr. 32. gr. laga nr. 7/1998 skuli ráðherra kveða upp úrskurð svo fljótt sem auðið er og eigi síðar en fjórum vikum eftir að honum berst mál í hendur. Sé mál viðamikið og fyrirsjáanlegt að afgreiðsla taki lengri tíma skuli tilkynna hlutaðeigandi það og tiltaka afgreiðslufrest sem aldrei skuli þó vera lengri en átta vikur. Kæra stefnanda hafi borist 28. mars 2003, en einnig hafi borist tvær aðrar kærur vegna sömu ákvörðunar, þ.e. frá Náttúruverndarsamtökum Íslands annars vegar og fjórum einstaklingum hins vegar. Auk stefnanda séu tveir af framangreindum kærendum búsettir á Austurlandi. Í umhverfisrétti sé oft vafamál hverja beri að telja hafa óbeinna hagsmuna að gæta þannig að aðild þeirra að stjórnsýslumáli sé viðurkennd. Hafi í nokkrum tilvikum verið viðurkennt aðild þeirra, sem búa í nágrenni við mengandi atvinnurekstur, sbr. úrskurði ráðuneytisins frá 16. september 2003 varðandi starfsleyfi svínabúsins að Brautarholti og frá 27. maí 2002 varðandi starfsleyfi alifuglabúsins Nesbús. Við mat á því hvort slíkir hagsmunir séu til staðar hjá kærendum þurfi oft að líta til þeirrar starfsemi sem viðkomandi starfsleyfi gildir um og t.d. umfangs þeirrar mengunar sem frá henni stafar. Í ljósi þess að þrír af kærendum voru búsettir á Austurlandi hafi ráðuneytið ákveðið að vísa ekki framangreindum kærum frá strax í upphafi heldur skoða þann þátt nánar. Vegna þess hve frestir til að úrskurða samkvæmt 32. gr. laga nr. 7/1998 séu stuttir hafi verið ákveðið að senda kærurnar 9. apríl 2003 til umsagnar Umhverfisstofnunar, Heilbrigðiseftirlits Austurlands, Fjarðarbyggðar, Skipulagsstofnunar og Reyðaráls. Einnig hafi verið til þess litið að hugsanlega kæmu fram upplýsingar í þeim umsögnum sem gagnast gætu við ákvörðun á því hvort kærendur hefðu einstaklegra eða óbeinna hagsmuna að gæta í málinu. Hinn 9. maí 2003 hafi kærendum verið tilkynnt um að ekki yrði unnt að úrskurða innan fjögurra vikna frestsins, enda hafi þá umsagnir ekki verið komnar frá öllum umsagnaraðilum.

         Hinn 14. maí 2003 hafi síðasta umsögnin í kærumálinu borist. Ekkert komi fram í umsögnum sem upplýst geti hvort kærendur ættu beinna eða óbeinna hagsmuna að gæta í málinu. Í umsögn Umhverfisstofnunar komi fram að stofnunin hafi ekki litið svo á að stefnandi væri aðili máls við útgáfu starfsleyfis Reyðaráls ehf. Hinn 2. júní 2003 hafi stefnanda og öðrum kærendum verið sent bréf, þar sem fram komi að gögn málsins bæru ekki með sér að þeir nytu stöðu aðila í máli vegna útgáfu starfsleyfisins eða hefðu annarra lögmætra hagsmuna að gæta sem kæruaðild þeirra gæti byggst á. Hafi kærendum í bréfinu verið gefinn kostur á að koma að athugasemdum sínum varðandi aðild þeirra að málinu. Hinn 10. júní 2003 hafi borist athugasemdir stefnanda með bréfi dags. 6. júní 2003, en aðrir kærendur hafi óskað eftir frekari fresti til að skila sínum athugasemdum sem bárust 26. júní 2003. Af þeim sökum hafi tafist nokkuð að hin endanlega ákvörðun í málinu lægi fyrir, en eins og fram hefur komið hafi hún verið tilkynnt stefnanda með bréfi dags. 14. júlí 2003.

         Samkvæmt framangreindu hafi ástæður þess að ákvörðun ráðherra lá ekki fyrir innan hins lögbundna úrskurðarfrests verið þær að umhverfisráðuneytið taldi rétt, meðal annars með vísan til rannsóknarreglu stjórnsýslulaganna, að nokkur gagnaöflun færi fram áður en tekin væri afstaða til aðildar stefnanda og annarra kærenda. Eftir að gagnaöflun hafi verið lokið, meðal annars með því að kærendum var gefinn kostur á andmælum, hafi ákvörðun verið tekin eins fljótt og unnt er. Málsmeðferðarreglur stjórnsýslulaga hafi þannig leitt til þess að ekki hafi verið unnt að virða lögbundna fresti, en ákvörðun hafi legið fyrir eins fljótt og unnt var.

IV.

Niðurstaða um varnaraðild málsins

         Kröfur stefnanda í máli þessu beinast að þremur stjórnvaldsákvörðunum stefnda umhverfisráðherra og einni ákvörðun Umhverfisstofnunar, eins og áður greinir. Tvær af framangreindum þremur ákvörðunum stefnda umhverfisráðherra fela í sér staðfestingu ráðherra, sem stjórnvalds á kærustigi, á tilteknum ákvörðunum Skipulagsstofnunar, en þriðja ákvörðunin frávísun stjórnsýslukæru stefnanda vegna ákvörðunar Umhverfisstofnunar án þess að efnisleg afstaða hafi verið tekin til hinnar kærðu ákvörðunar í umrætt sinn.

         Skilja verður stefnu á þá leið að alls sé sex aðilum stefnt sameiginlega til að þola allar framangreindar dómkröfur. Þessir aðilar eru íslenska ríkið, fjármálaráðherra, umhverfisráðherra, Reyðarál ehf., Alcoa á Íslandi ehf. og Fjarðarál sf. Enginn þessara aðila hefur krafist frávísunar málsins að því er sig varðar, hvorki í heild né að því er varðar einstakar dómkröfur. Þá er því ekki haldið fram af hálfu neins stefndu að óheimilt hafi verið að hafa umræddar fjórar kröfur uppi í sama málinu, sbr. 1. mgr. 27. gr. laga nr. 91/1991. Hins vegar er hvorki Skipulagsstofnun né Umhverfisstofnun stefnt til að þola kröfur stefnanda í málinu.

         Samkvæmt 2. mgr. 16. gr. laga nr. 91/1991 leiða varnir byggðar á aðildarskorti til sýknu, ef fallist er á þær. Samkvæmt þessu er það á forræði hvers stefnda fyrir sig hvort höfð er uppi sú vörn að kröfu sé ranglega beint að honum. Samkvæmt umræddri reglu laga nr. 91/1991 verður kröfum stefnanda gegn einstökum varnaraðilum málsins því almennt ekki vísað frá dómi með vísan til þess að þeir hafi ekki hagsmuni af úrslitum málsins, ef aðildarskorti hefur ekki verið haldið fram í málinu af þeirra hálfu. Á þetta í öllu falli ótvírætt við um stefndu Alcoa á Íslandi ehf., Reyðarál ehf. og Fjarðaál sf. sem allir standa utan hins opinbera stjórnkerfis. Hins vegar er óhjákvæmilegt að taka sjálfkrafa til skoðunar hvort varnaraðild hafi verið reifuð nægilega í stefnu með tilliti til dómkrafna og málsástæðna stefnanda svo að dómur verði lagður á málið að þessu leyti, sbr. einkum e. lið 1. mgr. 80. gr. laga nr. 91/1991.

         Að því er varðar aðild fjármálaráðherra er ljóst að stefnandi heldur því ekki fram að þessi ráðherra hafi komið að töku þeirra stjórnvaldsákvarðana sem krafist er að verði ómerktar. Í stefnu er í engu vikið að aðkomu þessa stjórnvalds að umræddum ákvörðunum eða aðild þess að málinu skýrð. Er aðild þessa stefnda að málinu því svo vanreifuð að ekki verður hjá því komist að vísa kröfum stefnanda að þessu leyti sjálfkrafa frá dómi.

         Að því er varðar aðild íslenska ríkisins virðist stefnandi byggja á því að aðkoma ríkisstjórnarinnar að byggingu álvers við Reyðarfjörð, meðal annars með gerð áðurgreindra NORAL yfirlýsinga, réttlæti varnaraðild ríkisins að málinu. Venjulegt er að stefna íslenska ríkinu til að þola dóm þegar gerð er krafa um greiðslu fjár úr ríkissjóði, sbr. til hliðsjónar ráðagerð í athugasemdum 5. mgr. 17. gr. þess frumvarps sem varð að lögum nr. 91/1991. Eins og áður segir snýst mál þetta hins vegar um kröfu stefnanda um ómerkingu tiltekinna stjórnvaldsákvarðana og hefur stefnandi meðal annars stefnt umhverfisráðherra, sem tók þrjár af umræddum fjórum stjórnvaldsákvörðunum, til að þola dóm þessa efnis. Umhverfisráðherra er sjálfstætt stjórnvald og réttilega stefnt til að þola dóm um ómerkingu eigin stjórnvaldsákvarðana. Enda þótt umhverfisráðherra sé einnig einn af fyrirsvarsmönnum íslenska ríkisins þegar um er að ræða ákvörðunarvald um þau málefni sem undir hann heyra – en hið sama má raunar segja um alla handhafa opinbers valds – hefur stefnandi með engum hætti útskýrt hvaða sjálfstæðu réttaráhrif kunni að vera bundin við það að íslenska ríkið þoli dóm um kröfur stefnanda auk umhverfisráðherra. Er málatilbúnaður stefnanda svo óljós um þetta atriði að ekki verður hjá því komist að vísa kröfum stefnanda að þessu leyti sjálfkrafa frá dómi.

         Að því er varðar aðild stefnda Reyðaráls ehf. (kt. 690103-2570, áður Alcoa á Íslandi ehf.) liggja fyrir gögn í málinu um að 12. mars 2003 hafi nafni Alcoa á Íslandi ehf. verið breytt í Reyðarál ehf. og nafni Reyðaráls ehf. verið breytt í Alcoa á Íslandi ehf. Kennitala stefnda Alcoa á Íslandi ehf. er því 600100-2380 og er óhætt að ganga út frá því að félagið hafi einnig haft þá kennitölu þegar það hét Reyðarál ehf. og sótti um starfsleyfið sem síðan var gefið út 14. mars 2003. Af umræddum gögnum verður þannig ráðið að það var stefnda Alcoa á Íslandi ehf. (kt. 600100-2380), sem fram til 12. mars 2003 bar nafnið Reyðarál ehf., sem sótti um og fékk útgefið til sín starfsleyfið 14. mars 2003. Stefnda Reyðarál ehf. (áður Alcoa á Íslandi ehf.) hefur hins vegar hvorki sótt um né fengið útgefið til sín umrætt starfsleyfi. Að mati dómara kölluðu þessar upplýsingar málsins, sem ekki hefur verið mótmælt af stefnanda, á útskýringar af hans hálfu. Þrátt fyrir þessar upplýsingar hefur stefnandi enga frekari grein gert fyrir því á hvaða grundvelli aðild stefnda Reyðaráls ehf. (áður Alcoa á Íslandi ehf.) að málinu byggist. Verður að telja aðild stefnda Reyðaráls ehf. (áður Alcoa á Íslandi ehf.) að málinu svo vanreifaða að ekki verði hjá því komist að vísa kröfum stefnanda gegn þessum stefnda sjálfkrafa frá dómi.

         Að því er varðar stefnda Fjarðaál sf. liggur fyrir í gögnum málsins að sótt hefur verið um að áðurgreint starfsleyfi verði fært yfir á nafn félagsins. Með hliðsjón af þessum atvikum gefur varnaraðild þessa aðila ekki tilefni til frekari umfjöllunar. Þá þykir aðild Alcoa á Íslandi ehf. (áður Reyðarál ehf.) ekki gefa tilefni til sérstakrar umfjöllunar að þessu leyti. Eins og málið liggur fyrir þykir ekki heldur ástæða til að fjalla hér sérstaklega um aðild umhverfisráðherra, en í IX. kafla dómsins er tekin afstaða til þess hvort aðild ráðherrans að málinu sé nægileg til að dómur verði lagður á kröfu stefnanda um ógildingu ákvörðunar Umhverfisstofnunar 14. mars 2003 um útgáfu starfsleyfis.

                Samkvæmt framangreindu verður öllum efniskröfum stefnanda gegn fjármálaráðherra, íslenska ríkinu og Reyðaráli ehf. (áður Alcoa á Íslandi ehf.) sjálfkrafa vísað frá dómi og standa þá eftir kröfur hans gegn umhverfisráðherra, Alcoa á Íslandi ehf. (áður Reyðarál ehf.) og Fjarðaáli sf.

V.

Almennar athugasemdir dómara um aðild stefnanda málsins

         Ekki verður dómur lagður á mál þetta nema sýnt sé að stefnandi hafi lögvarða hagsmuni af kröfum sínum. Er almennt viðurkennt að til þess að aðili teljist hafa lögvarða hagsmuni í þessum skilningi þurfi hann að hafa beina og einstaklingslega hagsmuni af úrlausnaratriði máls. Þegar um er að ræða kröfu um ógildingu stjórnvaldsákvörðunar ber íslensk dómaframkvæmd þó skýrlega með sér að skilyrðið um „beina hagmuni“ verður ekki skýrt svo fortakslaust að ákvörðun þurfi að vera beint til aðila. Geta raunveruleg áhrif stjórnvaldsákvörðunar á hagsmuni manns, sem beint er til annars aðila, þannig verið grundvöllur þess að hann teljist eiga lögvarða hagsmuni fyrir dómstólum. Um lögvarða hagsmuni vegna kröfu um ógildingu ákvarðana stjórnvalda verður hins vegar eftir sem áður að gera þá kröfu að hagsmunir viðkomandi séu einstaklingslegir. Verður úrlausnaratriði þannig hafa verulega þýðingu fyrir málsaðila umfram það sem almennt gerist. Geta því atriði eins og ríkisfang, heimilisfesti eða dvalarstaður ekki nægt til að aðili teljist hafa lögvarða hagsmuni fyrir dómstólum þegar stjórnvaldsákvörðun hefur óveruleg áhrif á allan þorra manna á ákveðnu svæði eða landinu öllu. Myndi önnur niðurstaða fela í sér reglu um að „hver eigi sök sem vill“, þegar um er að ræða ákvarðanir stjórnvalda, sem fær ekki samræmst almennt viðurkenndum meginreglum íslensks réttarfars.

         Þegar um er að ræða stjórnvaldsákvörðun nýtur sá, sem af einhverjum ástæðum hefur átt aðild að máli fyrir stjórnvaldi, ótvíræðs réttar til að bera undir dómstóla hvort stjórnvöld hafi látið hann njóta laga við meðferð og úrlausn málsins. Með þessum hætti leiðir rýmkuð aðild að málum innan stjórnsýslunnar, á grundvelli sérstakra lagaheimilda, til þess að fleiri aðilar en ella geta borið stjórnvaldsákvörðun undir dómstóla, sbr. t.d. dóm Hæstaréttar 12. júní 2002 í máli nr. 231/2002. Dómari telur hins vegar ástæðu til að árétta að reglum um aðild að dómsmálum hefur ekki verið breytt í tilefni af réttarþróun á sviði innlends og alþjóðlegs umhverfisréttar, sem m.a. stendur til þess að rýmkað sé um aðild almennings að ákvarðanatöku á sviði umhverfismála. Verður og að telja að lögskýringu í þá átt að slaka beri á kröfum til lögvarinna hagsmuna fyrir dómstólum með vísan til réttarþróunar á sviði umhverfismála hafi verið hafnað af Hæstarétti með framangreindum dómi 12. júní 2002. Hefur sú niðurstaða fordæmisgildi í máli þessu.

         Eins og áður greinir getur aðild að stjórnsýslumáli grundvallast á sérstökum ákvæðum laga, sem fela í sér rýmkun á aðild að tilteknum málaflokki innan stjórnsýslunnar eða veita almenningi takmörkuð réttindi við meðferð máls, til dæmis rétt til að gera athugasemdir við auglýstar tillögur eða áætlanir, eins og meðal annars greinir í 4. mgr. 10. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum og 4. mgr. 6. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir. Sá sem aðild hefur átt að máli á grundvelli sérstakra lagaheimilda sem þessara nýtur ótvíræðs réttar til að bera undir dómstóla hvort stjórnvöld hafi látið hann njóta laga við meðferð og úrlausn málsins, til dæmis hvort honum hefur verið gefinn kostur á að gera athugasemdir með fullnægjandi hætti með tilliti til kynningar og upplýsingagjafar vegna fyrirhugaðrar ákvörðunar. Er jafnframt ljóst að brot á réttindum slíks aðila við meðferð máls geta verið þess eðlis að ógilding stjórnvaldsákvörðunar komi til greina. Með þessu er hins vegar ekki tekin afstaða til hvort einstaklingur eða lögaðili, sem gert hefur athugasemdir undir meðferð stjórnsýslumáls á grundvelli sérstakrar lagaheimildar, geti borið fyrir sig hvers konar annmarka á viðkomandi stjórnvaldsákvörðun, til dæmis annmarka sem lúta að endanlegu efni ákvörðunar. Athugast í því sambandi að einstaklingur eða lögaðili, sem gerir athugasemdir við fyrirhugaða stjórnvaldsákvörðun á grundvelli sérstakrar lagaheimildar, telst almennt ekki viðtakandi eða beinn þolandi ákvörðunar samkvæmt almennum reglum.

         Samkvæmt framangreindu kæmi til greina að telja aðila, sem gert hefur athugasemdir við stjórnvaldsákvörðun með þeim hætti sem áður greinir, aðeins geta byggt kröfu um ógildingu ákvörðunar á því að brotið hafi verið á þeim takmörkuðu réttindum sem hann naut undir meðferð málsins. Slíkur aðili gæti þannig ekki byggt kröfu um ógildingu á því að stjórnvaldsákvörðun væri haldin efnislegum annmörkum, til dæmis að hún væri ólögmæt eða byggð á ómálefnalegum sjónarmiðum. Dómari telur hins vegar að túlka verði forsendur dóms Hæstaréttar 22. janúar 2004 í máli nr. 280/2003 á þá leið að þar sé mögulegri lögskýringu í þessa veru hafnað, að minnsta kosti að því er varðar réttarstöðu þeirra sem gera athugasemdir við auglýsta skýrslu um mat á umhverfisáhrifum. Að því er varðar mat á umhverfisáhrifum verður þannig að telja að fyrir dómstólum geti aðilar, sem gert hafa athugasemdir við matsskýrslu, borið fyrir sig hvers konar annmarka á úrskurði Skipulagsstofnunar um þetta efni með sambærilegum hætti og þeir sem höfðu fulla aðildarstöðu við meðferð stjórnsýslumálsins, meðal annars annmörkum sem lúta að ólögmæti ákvörðunar og ómálefnalegum sjónarmiðum að baki henni.

VI.

Niðurstaða um úrskurð umhverfisráðherra 14. mars 2002

         Eins og áður greinir gerði stefnandi athugasemdir með bréfi 25. júní 2001 við skýrslu Reyðaráls ehf. (nú stefnda Alcoa á Íslandi ehf.) um mat á umhverfisáhrifum vegna fyrirhugaðrar byggingar 420.000 tonna álvers og 233.000 tonna rafskautaverksmiðju þegar skýrslan var til meðferðar hjá Skipulagsstofnun. Liggur þannig fyrir að stefnandi var með þessum hætti aðili að því stjórnsýslumáli sem lyktaði með úrskurði Skipulagsstofnunar 31. ágúst 2001, þar sem fallist var á umrædda framkvæmd með ákveðnum skilyrðum. Í máli þessu krefst stefnandi þó ekki ómerkingar á úrskurði Skipulagsstofnunar heldur ómerkingar á úrskurði umhverfisráðherra 14. mars 2002 sem kveðinn var upp í tilefni af kæru Náttúruverndarsamtaka Austurlands og Náttúrverndarsamtaka Íslands á áðurnefndum úrskurði Skipulagsstofnunar. Ágreiningslaust er að stefnandi var ekki meðal þeirra sem kærðu úrskurðinn til ráðherra.

         Að mati dómara getur það ekki haft þýðingu fyrir aðild stefnanda að umræddu stjórnsýslumáli að athugasemdir hans fylgdu með stjórnsýslukæru Náttúrverndarsamtaka Austurlands til ráðherra. Samkvæmt þessu verður að ganga út frá að stefnandi hafi ekki verið aðili að því stjórnsýslumáli sem lyktaði með úrskurði umhverfisráðherra 14. mars 2002. Verður aðild hans í þessum þætti máls þessa því ekki reist á beinni aðild hans að framangreindu kærumáli.

         Við upphaf aðalmeðferðar málsins lagði stefnandi fram framsal Náttúruverndarsamtaka Austurlands dagsett 15. nóvember 2004, þar sem samtökin framselja honum öll réttindi og skyldur vegna framangreindrar kæru samtakanna til umhverfisráðherra. Er í framsalinu sérstaklega meðtalinn réttur samtakanna til höfðunar máls gegn stefndu máls þessa. Jafnvel þótt fallist væri á það með stefnanda að réttindi þau, sem hér um ræðir, séu framseljanleg, liggur fyrir að umrætt framsal fór ekki fram fyrr en eftir höfðun málsins. Gegn mótmælum stefndu getur stefnandi ekki grundvallað aðild sína nú á þeirri málsástæðu að nefnd samtök hafi framselt honum réttindi sín vegna umrædds stjórnsýslumáls, en framangreindu framsali hefur verið mótmælt sem þýðingarlausu af stefndu. Kemur því til skoðunar hvort stefnandi eigi lögvarinna hagsmuna að gæta af úrskurði umhverfisráðherra 14. mars 2002 samkvæmt almennum reglum.

         Um lögvarða hagsmuni sína almennt hefur stefnandi vísað til þess að sem íbúi Fjarðarbyggðar hafi hann persónulegra hagsmuna að gæta af umræddum úrskurði og þeirri framkvæmd sem hann fjalli um. Þannig sé land það þar sem umrætt álver eigi að rísa hluti landsvæðis, sem sé útivistarsvæði stefnanda, auk þess sem hann hafi fjallað um svæðið í ræðu og riti og sinnt þar leiðsögn ferðamanna.

         Dómari telur stefnanda ekki hafa sýnt fram á með framlagningu gagna eða öðrum hætti að umræddur úrskurður hafi haft beina eða verulega þýðingu fyrir atvinnuhagsmuni hans. Telur dómari að tengsl stefnanda við umræddan úrskurð umhverfisráðherra 14. mars 2002 leiði eingöngu af heimilisfesti og búsetu hans í því sveitarfélagi þar sem hinar matsskyldu framkvæmdir eru ráðgerðar. Hefur stefnandi ekki sýnt fram á að hann eigi ríkari hagsmuna að gæta vegna úrskurðar umhverfisráðherra 14. mars 2002 en almennt gerist um íbúa þess landssvæðis sem hér um ræðir. Samkvæmt öllu framangreindu hefur stefnandi ekki sýnt fram á að hann eigi lögvarða hagsmuni af því að fá skorið úr um kröfu um ómerkingu úrskurðar umhverfisráðherra 14. mars 2002. Verður þessari kröfu stefnanda því sjálfkrafa vísað frá dómi.

VII.

Athugasemdir dómara við málsástæður stefnanda vegna kröfu um ómerkingu úrskurðar umhverfisráðherra 15. apríl 2003

         Eins og áður greinir um málsástæður og lagarök stefnanda byggir hann kröfu sína um ómerkingu úrskurðar umhverfisráðherra 15. apríl 2002, þar sem staðfest var ákvörðun Skipulagsstofnunar 20. desember 2002, um að nýtt álver með allt að 322.000 tonna framleiðslugetu þyrfti ekki að sæta umhverfismati, á því að sú breyting á áður metnum framkvæmdum hafi átt að sæta umhverfismati. Stefnandi hefur einkum vísað til þess að umrædd breyting hafi verið þess eðlis að skylt hafi verið að líta svo á að um nýja sjálfstæða framkvæmd væri að ræða sem hafi fortakslaust átt að sæta umhverfismati, sbr. 1. mgr. 5. gr. laga nr. 106/2000. Telur stefnandi að úrskurður umhverfisráðherra 15. apríl 2003 hafi af þessum ástæðum verið andstæður lögum nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum.

         Stefnandi kærði umrædda ákvörðun Skipulagsstofnunar til umhverfisráðherra 20. janúar 2003. Í samræmi við þau sjónarmið sem áður greinir í V. kafla dómsins hefur stefnandi lögvarða hagsmuni af því að fá skorið úr um hvort farið hefur verið að lögum við meðferð og úrlausn stjórnsýslukæru hans. Með vísan til þessara sjónarmiða verður fallist á að stefnandi geti krafist ómerkingar umrædds úrskurðar á þeim grundvelli sem áður greinir.

         Við munnlegan flutning málsins var því hreyft af stefnanda að málsmeðferð Skipulagsstofnunar, sem leiddi til ákvörðunar stofnunarinnar, hefði verið ábótavant í ýmsum atriðum. Þannig var bent á að í tilkynningu Reyðaráls ehf. (nú stefnda Alcoa á Íslandi ehf.) 22. nóvember 2002 um fyrirhugaðar breytingar á áður metnum framkvæmdum séu tilgreindir sex tæknilegir valkostir við hreinsun útblásturs, meðal annars á útblæstri brennisteinsdíoxíðs og loftkennds flúoríðs (HF), án þess að nokkur afstaða sé tekin til þess hvern af umræddum kostum framkvæmdaraðilinn hyggist nota. Hafi verið boðað í umsókninni að mögulegur hreinsibúnaður yrði kannaður með tilliti til tæknilegra eiginleika og hagkvæmni þegar niðurstöður loftdreifingarmælinga lægju fyrir í desember 2002. Hafi Skipulagsstofnun þannig tekið tilkynningu Reyðaráls ehf. til efnislegrar umfjöllunar þótt alls ekki hafi legið fyrir hvernig framkvæmdaraðilinn hygðist standa að mengunarvörnum. Hafi í þessu sambandi verið látið sitja við almenna yfirlýsingu framkvæmdaraðilans um að uppfylla að minnsta kosti þær kröfur, sem þegar höfðu verið settar, með skilgreiningu þynningarsvæðis umhverfis það álver, sem áður hafði verið fyrirhugað, án þess að nákvæmlega hafi verið gerð grein fyrir því hvernig og með hvaða aðferðum þetta átti að gera eða mismunandi aðferðir, sem til greina komu, bornar saman.

         Í stefnu málsins kemur ekki fram að byggt sé á því að framangreindir annmarkar á málsmeðferð Skipulagsstofnunar hafi átt að leiða til þess að umhverfisráðherra ómerkti ákvörðun stofnunarinnar og legði fyrir hana að taka málið til meðferðar á nýjan leik. Í stjórnsýslukæru stefnanda á umræddri ákvörðun Skipulagsstofnunar til umhverfisráðherra 20. janúar 2003, sem er meðal framlagðra gagna málsins, er vakin athygli á því að umsókn stefnda Reyðaráls ehf. sé óljós að því er varðar mengunarvarnir. Engu að síður er þess ekki krafist í stjórnsýslukærunni að ráðherra ómerki meðferð Skipulagsstofnunar og leggi fyrir stofnunina að vísa henni frá eða taka hana að nýju til meðferðar, heldur er þess eingöngu krafist að umhverfisráðherra ákveði að hið nýja álver sæti sjálfstæðu mati á umhverfisáhrifum. Samkvæmt framangreindu verður ekki talið að málsástæða um annmarka á málsmeðferð Skipulagsstofnunar komi fram í stefnu eða öðrum gögnum málsins. Gegn mótmælum stefndu kemst þessi málsástæða því ekki að í málinu. Kemur þar af leiðandi ekki til skoðunar hvaða þýðingu skortur á aðild Skipulagsstofnunar að málinu hafi að þessu leyti.

         Af málatilbúnaði stefnanda verður ekki ráðið að hann byggi á því að stefndi umhverfisráðherra hafi brotið reglur við þá málsmeðferð sem leiddi til úrskurðar hans 15. apríl 2003. Samkvæmt framangreindu eru hvorki málsmeðferð Skipulagsstofnunar né stefnda umhverfisráðherra til umfjöllunar í þessum þætti málsins.

VIII.

Niðurstaða um kröfu stefnanda um ómerkingu úrskurðar umhverfisráðherra 15. apríl 2003

         Samkvæmt lögum nr. 106/2000 eru framkvæmdir, sem sæta skulu mati á umhverfisáhrifum, annað hvort fortakslaust matsskyldar, sbr. 1. mgr. 5. gr. laganna, eða aðeins matsskyldar samkvæmt nánari ákvörðun Skipulagsstofnunar, sbr. 1. mgr. 6. gr. laga nr. 106/2000, en auk þess getur ráðherra að ákveðnum skilyrðum uppfylltum mælt fyrir í reglugerð að enn aðrar framkvæmdir skulir háðar mati, sbr. 7. gr. laganna.

         Ákvæði 1. mgr. 5. gr. laga nr. 106/2000 er reist á þeim rökum að tilteknar framkvæmdir séu þess eðlis að þær hafi óhjákvæmilega umtalsverð umhverfisáhrif í skilningi laganna og sé því ekki rúm fyrir mat stjórnvalds að þessu leyti, sbr. einnig aðfaraorð tilskipunar nr. 85/337/EBE um mat á áhrifum sem tilteknar framkvæmdir á vegum hins opinbera eða einkaaðila kunna að hafa á umhverfið. Ágreiningslaust er að bygging álvers falli undir 1. mgr. 5. gr. laga nr. 106/2000, sbr. 5. tölulið 1. viðauka laganna. Er óhætt að ganga út frá því að meginástæða þess að málmbræðslur, þar á meðal álver, þurfi fortakslaust að sæta umhverfismati samkvæmt lögunum, sé fyrst og fremst losun ýmissa skaðlegra efna í umhverfið, sbr. meðal annars brennisteinsdíoxíð og loftkennt flúoríð (HF) þegar um er að ræða álver. Samkvæmt þessu er búnaður álvers til að lágmarka og hreinsa útblástur mengandi efna meðal þeirra atriða sem úrslitaþýðingu hefur fyrir áhrif álvers á umhverfið. Það leiðir því af hlutarins eðli að í skýrslu um mat á umhverfisáhrifum álvers verður ekki undir neinum kringumstæðum litið fram hjá búnaði álversins til að lágmarka og hreinsa útblástur mengandi efna, sbr. einnig nánari reglur um gerð matsskýrslu í e. lið 18. gr. reglugerðar nr. 671/2000 um mat á umhverfisáhrifum.

         Andstætt ákvæði 1. mgr. 5. gr. laga nr. 106/2000 byggist ákvæði 1. mgr. 6. gr. laganna á því að þær framkvæmdir, sem þar er vísað til, kunni aðeins að hafa umtalsverð umhverfisáhrif áhrif og sé því nauðsynlegt að meta hverja og eina framkvæmd með tilliti til þess hvort ástæða sé til umhverfismats. Við skýringu 1. mgr. 6. gr. laganna ber að hafa í huga þann megintilgang laga nr. 106/2000 að með umhverfismati sé leitt í ljós, eftir því sem kostur er, hver raunveruleg áhrif framkvæmdar muni verða á umhverfið, áður en leyfi er veitt fyrir framkvæmdum, sbr. athugasemdir við 1. gr. þess frumvarps sem varð að lögum nr. 106/2000 svo og einnig aðfaraorð áðurgreindrar tilskipunar nr. 85/337/EBE. Dómari leggur áherslu á að ekki þarf að liggja fyrir að framkvæmd „muni“ hafa umtalsverð umhverfisáhrif svo að skylt sé að framkvæmd sæti mati á umhverfisáhrifum samkvæmt ákvæði 1. mgr. 6. gr. laganna. Samkvæmt ótvíræðu orðalagi ákvæðisins er nægilegt að framkvæmd „geti“ haft slík áhrif. Er því ljóst að umhverfismat „skal“ fara fram, ef vafi leikur á því hvort framkvæmd muni hafa umtalsverð umhverfisáhrif. Er þessi lögskýring einnig í samræmi við þá varúðarreglu umhverfisréttar sem liggur til grundvallar lögum nr. 106/2000 og þeim tilskipunum Evrópska efnahagssvæðisins sem lögunum er ætlað að leiða í íslenskan rétt.

         Í 1. mgr. 6. gr. laganna er vísað til framkvæmda sem taldar eru upp í 2. viðauka laganna og eru þessar framkvæmdir aðeins háðar mati á umhverfisáhrifum þegar þær geta haft í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif vegna umfangs, eðlis eða staðsetningar, eins og áður greinir. Meðal þeirra framkvæmda sem taldar eru upp í 2. viðauka laganna eru allar breytingar og viðbætur við framkvæmdir samkvæmt 1. og 2. viðauka sem þegar hafa verið leyfðar, framkvæmdar eða eru í framkvæmd og kunna að hafa umtalsverð umhverfisáhrif. Í 3. viðauka laganna eru sett fram nánari viðmið um hvernig skuli staðið að mati á framkvæmdum samkvæmt 2. viðauka og þar með ákvörðun um hvort þær skuli sæta umhverfismati. Samkvæmt 2. mgr. 6. gr. laganna er sú skylda lögð á framkvæmdaraðila að tilkynna Skipulagsstofnun um fyrirhugaðar framkvæmdir sem tilgreindar eru í 2. viðauka og ákveður stofnunin hvort framkvæmdin skuli háð mati samkvæmt lögunum samkvæmt málsmeðferð sem nánar er mælt fyrir um í málsgreininni.

         Í málinu er óumdeilt að fyrirhuguð bygging upphaflegs álvers og rafskautaverksmiðju stefnda Reyðaráls hf. (nú stefnda Alcoa á Íslandi ehf.), sem Skipulagsstofnun féllst á 31. ágúst 2001, féll undir 5. tölulið 1. viðauka laga nr. 106/2000 og var því fortakslaust háð mati á umhverfisáhrifum, sbr. 1. mgr. 5. gr. laganna. Er gildi þeirrar ákvörðunar Skipulagsstofnunar, sem staðfest var með úrskurði umhverfisráðherra 14. mars 2002, ekki frekar til umfjöllunar í málinu, eins áður greinir í VI. kafla dómsins. Reyðarál ehf. (nú stefnda Alcoa á Íslandi ehf.) tilkynnti Skipulagsstofnun um breytingu á umræddri framkvæmd með bréfi 22. nóvember 2002, en samstæðan „Alcoa“ var þá orðin eigandi félagsins að því er fram kemur í bréfinu. Að mati dómara getur breyting á eignarhaldi Reyðaráls ehf. (nú stefnda Alcoa á Íslandi ehf.) ekki haft þýðingu um það atriði hvort skylt var að láta umrædda framkvæmd sæta umhverfismati. Þá gat það ekki haft þýðingu að þessu leyti að starfsleyfi hafði ekki verið gefið út vegna upphaflegu framkvæmdarinnar.

         Af umræddu bréfi Reyðaráls ehf. (nú stefnda Alcoa á Íslandi ehf.) og meðfylgjandi samanburðarskýrslu félagsins, svo og gögnum málsins í heild, verður ráðið að hinn nýi eigandi félagsins hafi gengið inn í svokallað Noral-verkefni þegar Norsk Hydro taldi sig ekki geta staðið við gerðar tímaáætlanir verkefnisins. Liggur fyrir að ráðgert var að hin nýja verksmiðja framleiddi ál, líkt og sú verksmiðja sem áður hafði sætt umhverfismati, hún yrði á sama byggingarreit, styddist við sömu innviði - svo sem vegakerfi, hafnarmannvirki og raforkukerfi - og þjónaði sama efnahagslega og samfélagslega hlutverki. Þær meginbreytingar, sem koma fram í áðurnefndu bréfi Reyðaráls ehf. (nú stefnda Alcoa á Íslandi ehf.) eru í fyrsta lagi þær að í stað álvers með árlega framleiðslugetu allt að 420.000 tonnum og rafskautaverksmiðju er fyrirhugað að reisa eingöngu álver í einum áfanga með árlega framleiðslugetu allt að 322.000 tonnum, en rafskaut verði flutt til landsins.

         Sú staðreynd að hætt var við að reisa rafskautaverksmiðju gat að mati dómara valdið erfiðleikum við samanburð eldri framkvæmdar og hins nýja fyrirhugaða álvers og þannig leitt til sérstakra krafna Skipulagsstofnunar til gagna- og upplýsingaöflunar framkvæmdaraðilans svo og nánari útskýringa hans. Hins vegar telur dómari að þetta atriði hafi ekki falið í sér að skylt hafi verið að líta á hið nýja álver sem sjálfstæða framkvæmd, óskylda þeirri fyrri, og því fortakslaust matskylda samkvæmt 1. mgr. 5. gr. laganna. Þá telur dómari ekki að þessi breyting hafi, út af fyrir sig, verið til þess fallin að hafa umtalsverð umhverfisáhrif, sbr. 1. mgr. 6. gr. laganna. Sama niðurstaða á við um þá breytingu að minnka árlega framleiðslugetu áls úr 420.000 tonnum í 322.000 tonn.

         Í öðru lagi er sú meginbreyting boðuð í tilkynningu Reyðaráls ehf. (nú stefnda Alcoa á Íslandi ehf.) 22. nóvember 2002 og meðfylgjandi samanburðarskýrslu að framleiðslutækni verði önnur en áður hafði verið fyrirhuguð, enda þótt eftir sem áður eigi að nota rafgreiningu súráls við framleiðsluna. Einnig er gert ráð fyrir að við hreinsun útblásturs verði hugsanlega beitt annarri tækni en áður hafði verið ráðgert.

         Það er álit dómara að í þeim gögnum sem Reyðarál ehf. (nú stefnda Alcoa á Íslandi ehf.) lagði fram 22. nóvember 2002, til stuðnings umsókn sinni um að breytingar á umræddri framkvæmd þyrftu ekki að sæta umhverfismati, komi í raun engin efnisleg afstaða framkvæmdaraðila fram til þess atriðis hvaða aðferð eigi að beita við hreinsun útblásturs. Hins vegar eru ýmsir kostir nefndir til sögunnar án þess að þeir séu bornir saman með tilliti til mögulegra umhverfisáhrifa. Bera gögn málsins raunar með sér að á þessum tíma hafi framkvæmdaraðilinn talið slíkan samanburð ómögulegan vegna skorts á veðurfarslegum upplýsingum. Framkvæmdaraðilinn setti svo fram ítarlegri tillögur um hreinsun útblásturs tæpum mánuði síðar eða 17. desember 2002. Af þessum tillögum, sem settar voru fram aðeins þremur dögum áður en Skipulagsstofnun tók ákvörðun sína um matsskyldu, er ljóst að þær aðferðir, sem þá hafði verið ákveðið að beita við hreinsun útblástur, voru í meginatriðum ólíkar því sem áður hafði verið gert ráð fyrir, meðal annars með þeim afleiðingum að útblástur í andrúmsloft á flúoríði jókst verulega og útblástur á brennisteinsdíoxíði margfaldaðist. Jafnvel þótt miðað sé við heildarlosun mengandi efna (en ekki losun á hvert framleitt tonn) verður þannig ráðið af gögnum málsins að losun hins breytta álvers á brennisteinsdíoxíði í andrúmsloftið hafi að lokum verið áætluð 3864 árstonn í stað 828 árstonna áður (aðeins 190 tonna ef ekki er tekið tillit til útblásturs brennisteinsdíoxíðs frá áður ráðgerðri rafskautaverksmiðju) og losun flúoríðs áætluð 78,8 árstonn í stað 54,6 árstonna áður.

         Dómari telur rétt að rifja upp að meginástæða þess að málmbræðslur, líkt og álver, þurfa fortakslaust að sæta umhverfismati samkvæmt 1. mgr. 5. gr. laga nr. 106/2000 er sú losun skaðlegra efna í umhverfið sem þeim fylgir. Af tilkynningu Reyðaráls ehf. (nú stefnda Alcoa á Íslandi ehf.) 22. nóvember 2002 og upplýsingum sem félagið lagði síðar fram verður ekki annað ráðið en að öðrum og ólíkum aðferðum eigi að beita við hreinsun útblástur álversins samanborið við það álver sem áður hafði sætt mati á umhverfisáhrifum. Var hér um að ræða þátt í starfsemi álversins sem hafði úrslitaþýðingu um áhrif þess á umhverfið, eins og áður segir. Með hliðsjón af því að álver eru fortakslaust matsskyld samkvæmt 1. mgr. 5. gr. laga nr. 106/2000, einkum vegna útblásturs skaðlegra efna sem þeim fylgir, hlaut veruleg breyting á aðferðum og búnaði álversins til hreinsunar útblásturs að „geta“ haft umtalsverð áhrif á umhverfið í skilningi 1. mgr. 6. gr. laga nr. 106/2000. Verður þetta einnig ráðið af því að sú niðurstaða Skipulagsstofnunar, að láta umrædda breytingu á hinu fyrirhugaða álveri ekki sæta umhverfismati, fól í sér að fyrirhugaðar aðferðir álversins við hreinsun útblásturs voru ekki látnar sæta umhverfismati, en slík niðurstaða er í berlegu ósamræmi við tilgang laga nr. 106/2000 og áðurnefnd grunnrök 1. mgr. 5. gr. laganna sem hafa þýðingu við skýringu 1. mgr. 6. gr., eins og nú hefur verið gerð grein fyrir.

         Samkvæmt framangreindu er það álit dómara að ekki hafi verið fullnægt skilyrðum 1. mgr. 6. gr. laga nr. 106/2000 til þess að ákveða að sú breyting á framkvæmd Reyðaráls ehf. (nú stefnda Alcoa á Íslandi ehf.), sem tilkynnt var 22. nóvember 2002, þyrfti ekki að sæta sérstöku mati á umhverfisáhrifum. Er úrskurður umhverfisráðherra 15. apríl 2003, sem felur í sér staðfestingu á ákvörðun Skipulagsstofnunar 20. desember 2002 um þetta atriði, því andstæður lögum. Verður og að telja umræddan efnisannmarka á stjórnvaldsákvörðun ráðherra verulegan. Ekki hafa verið lögð fram gögn um að sérstakir hagsmunir, svo sem framvinda umræddrar framkvæmdar, sé því til fyrirstöðu að fallist sé á kröfu stefnanda um ómerkingu úrskurðar ráðherra. Af þessum ástæðum verður því fallist á kröfu stefnanda um ómerkingu úrskurðarins.

IX.

Niðurstaða um ákvörðun Umhverfisstofnunar 14. mars 2003

         Eins og áður greinir gaf Umhverfisstofnun út starfsleyfi til Reyðaráls ehf. (nú stefnda Alcoa á Íslandi ehf.) 14. mars 2003. Stefnandi kærði ákvörðun Umhverfisstofnunar til umhverfisráðherra 28. mars 2003. Vísaði umhverfisráðherra kæru stefnanda frá með ákvörðun 14. júlí 2003. Stefnandi byggir kröfu sína um ómerkingu ákvörðunar Umhverfisstofnunar bæði á því að um hafi verið að ræða efnislega annmarka, svo sem að starfsleyfið brjóti gegn gildandi reglum um mengunarvarnir, og að brotið hafi verið gegn málsmeðferðarreglum í veigamiklum atriðum. Hafi Umhverfisstofnun þannig brugðist rannsóknarskyldu sinni og auk þess verið óheimilt að auglýsa tillögu að starfsleyfi áður en niðurstaða Skipulagsstofnunar lá fyrir um skyldu til að láta umhverfismat fara fram. Ekki heldur hafi verið uppfyllt skilyrði til að auglýsa tillöguna fyrr en Reyðarál ehf. (nú stefnda Alcoa á Íslandi ehf.) hafði lagt fram gögn um veðurrannsóknir, en á grundvelli þessara gagna setti félagið fram endanlegar hugmyndir sínar og útreikninga um hreinsun útblásturs, eins og áður er rakið. Þá vísar stefnandi einnig til þess, eins og áður segir, að Reyðarál ehf. (nú stefnda Alcoa á Íslandi ehf.) hafi breytt forsendum umsóknar sinnar eftir að tillaga um starfsleyfi var auglýst, og raunar eftir að frestur til að gera athugasemdir við tillöguna hafði runnið út, með því að óska eftir því að mörk mengunar loftkennds flúoríðs yrðu hækkuð helming, það er úr 0,2 μg/m3 í 0,3 μg/m3. Hafi Umhverfisstofnun verið skylt að auglýsa að nýju tillögu að starfsleyfi, eins og hún lá endanlega fyrir eftir breytingar, og gefa stefnanda og öðrum kost á því að gera athugasemdir lögum samkvæmt. Einnig byggir stefnandi á því að Umhverfisstofnun hafi virt að vettugi málsmeðferðarfresti og rétt stefnanda til upplýsinga.

         Í málinu liggur ekki fyrir að stefndi umhverfisráðherra hafi staðfest umrædda ákvörðun Umhverfisstofnunar með einum eða öðrum hætti. Þvert á móti er komið fram að stefndi umhverfisráðherra vísaði kæru stefnanda 28. mars 2002 frá án efnislegar umfjöllunar og tók þannig enga afstöðu til efnislegrar ákvörðunar eða málsmeðferðar Umhverfisstofnunar. Eins og áður greinir hefur stefnandi einnig uppi kröfu um ómerkingu þessarar ákvörðunar stefnda umhverfisráðherra og er nánar fjallað um kröfuna í X. kafla dómsins. Jafnvel þótt fallist væri á þessa kröfu stefnanda gæti það þó ekki leitt til þess að stefndi umhverfisráðherra teldist hafa staðfest ákvörðun Umhverfisstofnunar með þeim afleiðingum að nægilegt hafi verið að stefna umhverfisráðherra einum til að þola dóm um ómerkingu ákvörðunar stofnunarinnar 14. mars 2003.

         Samkvæmt framangreindu beinist krafa stefnanda í þessum þætti málsins að ákvörðun Umhverfisstofnunar sem ekki hefur verið staðfesti af stefnda umhverfisráðherra. Umhverfisstofnun hefur þrátt fyrir þetta ekki verið stefnt til að þola dóm í málinu. Af þessum sökum er óhjákvæmilegt að vísa framangreindri kröfu stefnanda sjálfkrafa frá dómi.

X.

Niðurstaða um ákvörðun umhverfisráðherra 14. júlí 2003

         Eins og áður greinir kærði stefnandi ákvörðun Umhverfisstofnunar um útgáfu starfsleyfis 14. mars 2003 til umhverfisráðherra með bréfi dagsettu og mótteknu 28. sama mánaðar. Með bréfi ráðuneytisins 9. maí 2003 var stefnanda tilkynnt að úrskurður ráðuneytisins um stjórnsýslukæru hans gæti ekki legið fyrir innan fjögurra vikna, en áætlað væri að afgreiða málið fyrir 23. maí 2003. Með bréfi 2. júní 2003, eða rúmum níu vikum eftir móttöku kæru stefnanda, var frávísun kærunnar boðuð vegna skorts stefnanda á heimild til kærunnar og stefnanda gefinn kostur á andmælum. Með bréfi ráðuneytisins 14. júlí 2003 var stefnanda tilkynnt um ákvörðun ráðherra um að vísa kæru hans frá. Voru þá liðnar rúmar 15 vikur frá því ráðuneytið móttók stjórnsýslukæru stefnanda.

         Samkvæmt 1. mgr. 6. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir, eins og þeim var breytt með lögum nr. 164/2002, skal Umhverfisstofnun gefa út starfsleyfi fyrir atvinnurekstur sem haft getur í för með sér mengun og talinn er upp í fylgiskjali með lögunum, en undir viðaukann fellur meðal annars rekstur álvera. Samkvæmt 3. mgr. greinarinnar skal Umhverfisstofnun vinna tillögur að starfsleyfi og auglýsa opinberlega hvers efnis þær eru og hvar megi nálgast þær. Heimilt er að gera skriflegar athugasemdir við tillögur Umhverfisstofnunar innan átta vikna frá auglýsingu. Samkvæmt 4. mgr. greinarinnar skal Umhverfisstofnun, innan fjögurra vikna frá því að frestur til að gera athugasemdir við tillögur að starfsleyfi rann út, taka ákvörðun um útgáfu starfsleyfis. Skal umsækjanda um starfsleyfi og þeim, sem athugasemdir hafa gert, tilkynnt um afgreiðsluna. Í 2. mgr. 32. gr. laga nr. 7/1998 segir að kæra megi ákvarðanir Umhverfisstofnunar um útgáfu starfsleyfa samkvæmt 6. gr. til fullnaðarúrskurðar ráðherra innan tveggja vikna frá því stofnunin tekur þær. Samkvæmt 3. mgr. greinarinnar skal ráðherra kveða upp úrskurð svo fljótt sem auðið er og eigi síðar en fjórum vikum eftir að honum berst mál í hendur. Sé mál viðamikið og fyrirsjáanlegt að afgreiðsla taki lengri tíma skal tilkynna hlutaðeigandi það og tiltaka afgreiðslufrest sem aldrei skal þó vera lengri en átta vikur.

         Af orðalagi framangreindra ákvæða verður engin ályktun dregin um kæruheimild þeirra sem gert hafa athugasemdir við auglýsta tillögu að starfsleyfi samkvæmt 6. gr. laga nr. 7/1998. Kemur því fyrst til skoðunar hvort leiðbeiningar um lögskýringu með hliðsjón af þessu álitaefni sé að finna í tiltækum lögskýringagögnum.

         Í því frumvarpi sem varð að lögum nr. 7/1998 var upphaflega gert ráð fyrir að heimilt væri að vísa ágreiningi um ákvörðun yfirvalda, annarra en umhverfisráðherra, til sérstakrar úrskurðarnefndar, sbr. 31. gr. frumvarpsins. Í athugasemdum við frumvarpið var ekki sérstaklega vikið að því hverjir gætu skotið málum til úrskurðarnefndarinnar, en vísað til þess að greinin væri að mestu samhljóða 26. gr. þágildandi laga nr. 81/1988 um hollustuhætti og heilbrigðishætti. Í tíð þeirra laga hafði tíðkast sú framkvæmd á grundvelli þágildandi stjórnvaldsfyrirmæla, sbr. einkum 2. mgr. 72. gr. og 65. gr. mengunarvarnareglugerðar nr. 48/1994, eins og þessum ákvæðum var breytt með reglugerð nr. 26/1997, að þeim sem gert hafði athugasemdir við auglýstar tillögur Hollustuverndar ríkisins um starfsleyfi var heimilt að kæra álit stjórnar stofnunarinnar til sérstakrar úrskurðarnefndar samkvæmt nefndri 26. gr. laganna. Við umfjöllun um það frumvarp sem varð að lögum nr. 7/1998 gerði meirihluti umhverfisnefndar Alþingis tillögu að þeirri breytingu á ákvæðum frumvarpsins um málsmeðferð og úrskurði, að í stað kæru til sérstakrar úrskurðarnefndar væri heimilt að kæra ákvarðanir um útgáfu starfsleyfa samkvæmt 6. gr. frumvarpsins til fullnaðarúrskurðar ráðherra innan tveggja vikna frá því ákvörðunin var tekin. Þessi breytingatillaga meirihluta nefndarinnar varð að lögum.

         Í áliti meirihluta umhverfisnefndar, sem fylgdi framangreindri breytingatillögu, segir að gert sé ráð fyrir að unnt verði að kæra ákvarðanir um útgáfu starfsleyfa, sbr. 6. gr. frumvarpsins, til ráðherra. Segir að nefndinni þyki þetta fyrirkomulag vera meira í samræmi við þróun þá sem orðið hafi í stjórnsýslunni undanfarin ár og þá meginreglu að mál sem snerti mikilvæga hagsmuni fái vandaða meðferð innan stjórnsýslunnar og að þar sé möguleiki á endurskoðun með stjórnsýslukæru. Einnig hafi verið bent á nauðsyn þess, á grundvelli jafnræðisreglu stjórnsýslulaganna, að allar stjórnsýslukærur, er varði sömu efnisreglur, séu kæranlegar til sama úrskurðaraðila. Í ræðum flutningsmanns frumvarpsins, Guðmundar Bjarnasonar þáverandi umhverfisráðherra, og fyrirsvarsmanns meirihlutaálits umhverfisnefndar, Ólafs Arnar Haraldssonar, þáverandi formanns umhverfisnefndar, koma fram athugasemdir um mikilvægi þess að tryggja almenningi rétt til að gera athugasemdir við tillögur að starfsleyfi. Hins vegar kemur ekki fram í þessum gögnum afstaða þessara manna til þess hvort almenningur, sem gert hefur athugasemdir við auglýsta tillögu um starfsleyfi, skuli hafa rétt til stjórnsýslukæru til ráðherra og þá með hvaða hætti.

         Samkvæmt framangreindu skera lögskýringagögn ekki úr um hvernig skýra skuli 2. mgr. 32. gr. laga nr. 7/1998 með tilliti til kæruheimildar þeirra aðila sem gert hafa athugasemdir við auglýsta tillögu Umhverfisstofnunar um starfsleyfi samkvæmt 6. gr. laganna. Kemur næst til skoðunar hvort venja hafi myndast um heimild til stjórnsýslukæru til ráðherra að þessu leyti líkt og stefnandi málsins heldur fram.

         Í málinu hefur verið lagður fram úrskurður úrskurðarnefndar, sem starfaði samkvæmt áðurnefndri 26. gr. laga nr. 81/1988, þar sem fjallað var um stjórnsýslukæru stefnanda máls þessa vegna tiltekins úrskurðar stjórnar Hollustuverndar ríkisins. Þá hafa verið lagðir fram úrskurðir umhverfisráðherra í tveimur málum þar sem fjallað hefur verið efnislega um stjórnsýslukærur einstaklinga vegna útgáfu starfsleyfis. Telur stefnandi umrædd gögn sýna að sú framkvæmd hafi lengi tíðkast að þeim, sem gert hafa athugasemdir við auglýsingu Umhverfisstofnunar um tillögu að starfsleyfi, hafi verið játuð heimild til stjórnsýslukæru til sérstakrar úrskurðarnefndar í tíð laga nr. 81/1988 og til umhverfisráðherra eftir gildistöku laga nr. 7/1998.

         Samkvæmt 2. mgr. 44. gr. laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála verður sá sem ber fyrir sig venju að leiða tilvist og efni hennar í ljós. Eins og áður greinir var fyrirkomulagi laga um málsmeðferð og úrskurði vegna útgáfu starfsleyfa breytt með lögum nr. 7/1998. Í framhaldi af setningu laganna var þeim stjórnvaldsfyrirmælum einnig breytt sem þáverandi framkvæmd studdist við, sbr. nú reglugerð nr. 785/1999 um starfsleyfi fyrir atvinnurekstur sem getur haft í för með sér mengun. Hafa núgildandi stjórnvaldsfyrirmæli ekki að geyma ítarlegri ákvæði um kæruheimild en lög nr. 7/1998 andstætt ákvæðum reglugerðar nr. 26/1997 sem áður er getið um. Að mati dómara getur því sú framkvæmd sem tíðkaðist í tíð laga nr. 7/1988 þegar af þessum ástæðum ekki haft þýðingu við skýringu 2. mgr. 32. gr. laga nr. 7/1998.

         Þeir framlögðu úrskurðir umhverfisráðherra, þar sem fjallað hefur verið um kærur vegna útgáfu starfsleyfa eftir gildistöku laga nr. 7/1998, eru óljósir með tilliti til þess atriðis hvort kærendur höfðu lögvarða hagsmuni samkvæmt almennum reglum stjórnsýsluréttar vegna nábýlis við þá starfsemi sem til stóð að leyfa. Verður engin ályktun dregin af þessum úrskurðum um að heimild til stjórnsýslukæru samkvæmt 2. mgr. 32. gr. laga nr. 7/1998 sé af umhverfisráðuneytinu talin rýmri en leiðir af almennum reglum. Samkvæmt þessu verður ekki talið að stefnandi hafi sýnt fram á stjórnsýsluvenju þess efnis að allir, sem gert hafi athugasemd við auglýsingu um starfsleyfi, njóti heimildar til stjórnsýslukæru samkvæmt 2. mgr. 32. gr. laga nr. 7/1998. Þegar af þessari ástæðu getur venja í þessa átt ekki haft þýðingu um skýringu á umræddu lagaákvæði.

         Við skýringu 2. mgr. 32. gr. laga nr. 7/1998 getur Árósasamningurinn 30. október 2001, sem ekki hefur verið fullgiltur hér á landi, eða tilskipun nr. 2003/35/EB, sem ekki hefur verið tekin upp í samninginn um Evrópska efnahagssvæðið, sbr. samnefnd lög nr. 2/1993, ekki haft þýðingu. Er það á valdi löggjafans að ákveða hvort og með hvaða hætti þessar réttarheimildir verða leiddar í íslenskan rétt. Þá telur dómari að þær réttarreglur EES-réttar, sem fjalla um mat á umhverfisáhrifum, hafi ekki þýðingu við skýringu þeirra reglna sem hér um ræðir. Sjónarmið stefnanda um að almennt beri að auka þátttöku almennings í ákvarðanatöku, sem lýtur að umhverfismálum, eru enn fremur ekki þess eðlis að þau geti haft áhrif á lagalega meðferð þeirra réttarheimilda sem hér eru til umfjöllunar.

         Samkvæmt framangreindu verður ekki hjá því komist að skýra 2. mgr. 32. gr. laga nr. 7/1998 í samræmi við almennar reglur stjórnsýsluréttar um skilyrði fyrir stjórnsýslukæru. Samkvæmt þessu er aðeins aðila máls heimilt að kæra ákvörðun Umhverfisstofnunar um útgáfu starfsleyfis til umhverfisráðherra, sbr. 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Er almennt viðurkennt að aðilar stjórnsýslumáls séu þeir einir sem hafi verulegra einstaklingslegra hagsmuna að gæta af stjórnvaldsákvörðun. Samkvæmt þessu gera lög nr. 7/1998 ráð fyrir því að hver sem er geti gert athugasemdir við auglýsingu um tillögu að starfsleyfi, sbr. 3. mgr. 6. gr. laganna, án þess þó að þessum aðilum sé veitt fullkomin aðilastaða eða heimild til stjórnsýslukæru samkvæmt 2. mgr. 32. gr. laganna.

         Í VI. kafla hér að framan eru rakin tengsl stefnanda við þá starfsemi, sem var andlag þess starfsleyfis, sem stefnandi kærði til umhverfisráðherra. Í samræmi við þau sjónarmið sem þar koma fram telur dómari stefnanda ekki hafa sýnt fram á að umrætt starfsleyfi hafi haft beina eða verulega þýðingu fyrir atvinnuhagsmuni hans eða aðra lögverndaða hagsmuni. Eru tengsl stefnanda við umrædda útgáfu starfsleyfis því eingöngu leidd af heimilisfesti og búsetu hans í því sveitarfélagi, þar sem starfsemin er ráðgerð. Hefur stefnandi ekki sýnt fram á að hann eigi ríkari hagsmuna að gæta vegna starfsleyfisins en almennt gerist um íbúa þess landssvæðis sem hér um ræðir. Samkvæmt þessu verður að telja að stefnandi hafi ekki haft stöðu aðila við meðferð og útgáfu Umhverfisstofnunar á starfsleyfi til Reyðaráls ehf. (nú stefnda Alcoa á Íslandi ehf.) 14. mars 2003. Samkvæmt 2. mgr. 32. gr. laga nr. 7/1998 var stefnanda því ekki heimilt að kæra ákvörðun Umhverfisstofnunar til ráðherra. Dómari telur rétt að taka fram að með þessari niðurstöðu er ekki tekin afstaða til réttar stefnanda samkvæmt 60. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 til að bera undir dómstóla málsmeðferð og ákvarðanir Umhverfisstofnunar sem beindust sérstaklega að honum, en um slíkar kröfur er ekki að ræða í málinu, enda er Umhverfisstofnun ekki aðili að málinu líkt og áður greinir í IX. kafla dómsins.

         Í málinu liggur fyrir að stefnanda var ranglega leiðbeint um heimild til kæru af Umhverfisstofnun í bréfi 14. mars 2003 og um það efni vísað til 33. gr. reglugerðar nr. 785/1999 um starfsleyfi fyrir atvinnurekstur sem getur haft í för með sér mengun. Þessi afstaða stofnunarinnar getur, ein og sér, ekki haggað réttri skýringu á 2. mgr. 32. gr. laga nr. 7/1998. Í málinu liggur einnig fyrir að umhverfisráðuneytið braut gegn ákvæðum 3. mgr. 32. gr. laganna við meðferð stjórnsýslukæru stefnanda, meðal annars með því að draga úr hófi að taka skýra afstöðu til kærunnar. Þessir annmarkar á málsmeðferð, hversu andstæðir góðum stjórnsýsluháttum sem þeir kunna að vera, geta þó ekki heldur leitt til þess að stefnandi teljist hafa heimild til kæru andstætt ákvæðum 3. mgr. 32. gr. laga nr. 7/1998. Aðrir ætlaðir annmarkar á málsmeðferð stefnda umhverfisráðherra, svo sem brot á upplýsingarétti eða andmælarétti stefnanda undir meðferð málsins, eru sömuleiðis ekki þess eðlis að þeir geti valdið ómerkingu þeirrar stjórnvaldsákvörðunar sem hér um ræðir, jafnvel þótt fallist væri á málsástæður stefnanda þar að lútandi.

         Samkvæmt framangreindu verður sýknað af kröfu stefnanda um ómerkingu á umræddri ákvörðun umhverfisráðherra 14. júlí 2003.

XI.

Samantekt o.fl

         Samkvæmt framangreindu er kröfum stefnanda gegn stefndu fjármálaráðherra, íslenska ríkinu og Reyðaráli ehf. (áður Alcoa á Íslandi ehf.) sjálfkrafa vísað frá dómi vegna vanreifunar, eins og nánar greinir í IV. kafla dómsins.

         Kröfu stefnanda um ómerkingu úrskurðar umhverfisráðherra 14. mars 2002, þar sem staðfestur var úrskurður Skipulagsstofnunar 31. ágúst um mat á umhverfisáhrifum 420 þúsund tonna álvers og rafskautaverksmiðju í Reyðarfirði, er sjálfkrafa vísað frá dómi þar sem stefnanda skortir lögvarða hagsmuni til að hafa uppi kröfuna, eins og nánar greinir í V. og VI. kafla dómsins.

         Kröfu stefnanda um ómerkingu ákvörðunar Umhverfisstofnunar 14. mars 2003 um útgáfu starfsleyfis fyrir álver Reyðaráls ehf. (nú stefnda Alcoa á Íslandi ehf.) í Reyðarfirði er sjálfkrafa vísað frá dómi þar sem Umhverfisstofnun hefur ekki verið stefnt til varnar í málinu og ekki liggur fyrir að stefndi umhverfisráðherra hafi með nokkrum hætti staðfest efnislega ákvörðunina, eins og nánar greinir í IX. kafla dómsins.

         Stefndu umhverfisráðherra, Alcoa á Íslandi ehf. (áður Reyðarál ehf.) og Fjarðaál sf. eru dæmdir til að þola ómerkingu á úrskurði umhverfisráðherra 15. apríl 2003, þar sem staðfest var ákvörðun Skipulagsstofnunar 20. desember 2002 um að álver fyrir allt að 322 þúsund tonna ársframleiðslu þyrfti ekki að sæta umhverfismati, eins og nánar greinir í VIII. kafla dómsins.

         Stefndu umhverfisráðherra, Alcoa á Íslandi ehf. (áður Reyðarál ehf.) og Fjarðaál sf. eru sýknaðir af kröfu stefnanda um ómerkingu á ákvörðun umhverfisráðherra 14. júlí 2003, þar sem kæru stefnanda á ákvörðun Umhverfisstofnunar 14. mars 2003 var vísað frá, eins og nánar greinir í X. kafla dómsins.

         Eftir atvikum og úrslitum málsins þykir rétt að málskostnaður falli niður.

         Stefnandi hefur gjafsókn við meðferð málsins í héraði. Allur gjafsóknarkostnaður stefnanda greiðist úr ríkissjóði, þar með talin þóknun lögmanns hans, Atla Gíslasonar hrl., sem þykir hæfilega ákveðin 1.400.000 krónur með hliðsjón af umfangi málsins og ítarlegri tímaskýrslu hans. Er þá ekki tekið tillit til virðisaukaskatts.

         Af hálfu stefnanda flutti málið Atli Gíslason hrl.

         Af hálfu stefndu fjármálaráðherra, umhverfisráðherra og íslenska ríkisins flutti málið Skarphéðinn Þórisson hrl.

         Af hálfu annarra stefndu flutti málið Hörður Felix Harðarson hrl.

         Skúli Magnússon héraðsdómari kveður upp dóm þennan.

D Ó M S O R Ð

Kröfum stefnanda, Hjörleifs Guttormssonar, er vísað frá dómi að því er varðar stefnda fjármálaráðherra, stefnda íslenska ríkið og stefnda Reyðarál ehf. (áðurAlcoa á Íslandi ehf.).

         Vísað er frá dómi kröfu stefnanda um ómerkingu úrskurðar umhverfisráðherra 14. mars 2002 sem og kröfu hans um ómerkingu ákvörðunar Umhverfisstofnunar 14. mars 2003.

         Úrskurður umhverfisráðherra 15. apríl 2003, þar sem staðfest var ákvörðun Skipulagsstofnunar 20. desember 2002 um að álver fyrir allt að 322 þúsund tonna ársframleiðslu þyrfti ekki að sæta umhverfismati, er ómerktur.

         Stefndi umhverfisráðherra, stefnda Alcoa á Íslandi ehf. (áður Reyðarál ehf.) og stefnda Fjarðaál sf. eru sýkn af kröfu stefnanda um ómerkingu ákvörðunar umhverfisráðherra 14. júlí 2003.

         Málskostnaður fellur niður.

         Gjafsóknarkostnaður stefnanda, þar með talin þóknun lögmanns hans, Atla Gíslasonar hrl., að fjárhæð 1.400.000 krónur, greiðist úr ríkissjóði.