Ár 2005, miðvikudaginn 12. janúar,
var í Héraðsdómi Reykjavíkur í málinu nr. E-1288/2003
Hjörleifur Guttormsson
gegn
Alcoa á Íslandi ehf. (áður Reyðarál ehf.),
Fjarðaáli sf.,
Reyðaráli ehf. (áður Alcoa á Íslandi ehf.),
fjármálaráðherra,
umhverfisráðherra og
íslenska ríkinu kveðinn
upp svohljóðandi D Ó M U R Mál þetta
var höfðað með stefnu birtri 4. febrúar 2004, dómtekið 3. desember
sl., endurupptekið miðvikudaginn 12. janúar sl. og dómtekið að nýju
sama dag. Stefnandi er Hjörleifur Guttormsson, Mýrargötu 37, Neskaupstað.
Stefndu eru Reyðarál ehf. (áður Alcoa á Íslandi ehf., kt. 690103-2570),
Suðurlandsbraut 12, Reykjavík, Alcoa á Íslandi, ehf. (áður Reyðarál
ehf., kt. 600100-2380), Suðurlandsbraut 12, Reykjavík, Fjarðaál sf.,
Egilsbraut 21, Neskaupstað, Geir H. Haarde fjármálaráðherra, Arnarhvoli,
Reykjavík og Siv Friðleifsdóttir, umhverfisráðherra, Vonarstræti 4,
Reykjavík. Þeim tveimur síðastnefndu er einnig stefnt fyrir hönd íslenska
ríkisins. Stefnandi gerir eftirfarandi dómkröfur.
(1) Að úrskurður umhverfisráðherra frá 14. mars 2002, þar sem staðfestur
er úrskurður Skipulagsstofnunar frá 31. ágúst 2001 um mat á umhverfisáhrifum
1. og 2. áfanga 420 þúsund tonna álvers í Reyðarfirði, verði ómerktur.
(2) Að úrskurður umhverfisráðherra frá 15. apríl 2003, um að ákvörðun
Skipulagsstofnunar frá 20. desember 2002 um matsskyldu álvers í Reyðarfirði
fyrir allt að 322 þúsund tonna ársframleiðslu skuli óbreytt standa,
verði ómerktur. (3) Að ákvörðun Umhverfisstofnunar hinn 14. mars 2003
um útgáfu starfsleyfis fyrir álver Reyðaráls ehf., kt. 600100-2380
á iðnaðarsvæðinu við Hraun í Reyðarfirði verði ómerkt. (4) Að ákvörðun
umhverfisráðherra f.h. umhverfisráðuneytisins og íslenska ríkisins,
dags. 14. júlí 2003, um að vísa frá kæru stefnanda dags. 28. mars
2003 á ákvörðun Umhverfisstofnunar dags. 14. mars 2003 um útgáfu starfsleyfis
fyrir álver Reyðaráls ehf. í Reyðarfirði, verði ómerkt. Hann krefst
einnig málskostnaðar eins og málið væri eigi gjafsóknarmál. Stefndu krefjast sýknu af öllum kröfum stefnanda.
Þeir krefjast einnig málskostnaðar. I. Málsatvik Atvik málsins eru í meginatriðum ágreiningslaus.
Í stefnu er lýst hugmyndum um stórvirkjanir í jökulsám norðan Vatnajökuls
og stóriðju á Austurlandi og gerð grein fyrir viðræðum milli ríkisstjórnar
Íslands, Landsvirkjunar og Hydro Aluminium AS í Noregi, dótturfyrirtækis
Norsk Hydro, um byggingu álvers á Íslandi og síðan um staðsetningu
þess í Reyðarfirði ásamt orkuöflun með vatnsaflsvirkjunum á Austurlandi.
Í ágúst 1997 hafi komið fram hugmyndir um byggingu álvers í Reyðarfirði.
Fyrrnefndir aðilar hafi undirritað svokallaða Noral-yfirlýsingu á
Hallormsstað 29. júní 1999. Fallið hafi verið frá Fljótsdalsvirkjun
í mars 2000, meðal annars vegna mikillar andstöðu almennings við uppistöðulón
á Eyjabökkum. Í kjölfarið hafi verið undirrituð ný yfirlýsing um Noral-verkefnið
24. maí 2000 af fyrrnefndum aðilum, Hæfi hf. og Reyðaráli hf. (nú
Alcoa á Íslandi ehf.) þar sem umfang og tímaáætlun verkefnisins var
endurskoðuð. Kemur fram að sú breyting hafi orðið á áformum aðila
að nú skyldi stefnt að tvöfalt stærri upphafsáfanga álvers en áður
og undirbúningur hafinn af fullum krafti að því að virkja bæði Jökulsá
í Fljótsdal og Jökulsá á Dal með Kárahnjúkavirkjun. Eins og nánar
greinir síðar lagði Reyðarál hf. (nú Alcoa á Íslandi ehf.) fram matsskýrslu
hjá Skipulagsstofnun 25. maí 2001 og féllst Skipulagsstofnun á framkvæmdina
að undangengnu umhverfismati 31. ágúst sama árs. Hinn 23. mars 2002 var gefin út sameiginleg
yfirlýsing aðstandenda Noral-verkefnisins um byggingu álvers á Austurlandi.
Kom þar fram að Norsk Hydro hefði tilkynnt samstarfsaðilum sínum,
ríkisstjórn Íslands og Landsvirkjun, að fyrirtækið væri ekki í aðstöðu
til að taka endanlega ákvörðun um framhald verkefnisins fyrir 1. september
2002 eins og samið hafði verið um. Það væri því skilningur aðila að
Landsvirkjun og ríkisstjórn Íslands hefðu rétt til að leita nýrra
samstarfsaðila að verkefninu. Hinn 19. apríl 2002 var tilkynnt að
fulltrúar Alcoa Inc. (hér eftir nefnt „Alcoa“), sem er með lögheimili
í Pensilvaníu, Bandaríkjunum, hefðu komið til landsins til að kynna
sér byggingu álvers í Reyðarfirði. Hinn 23. maí 2002 tilkynnti iðnaðarráðuneytið
að náðst hefði samkomulag við Alcoa um viðræður um byggingu álvers
sem keypti orku frá Kárahnjúkavirkjun. Hinn 19. júlí 2002 undirrituðu
fulltrúar ríkisstjórnar Íslands, Landsvirkjunar og Alcoa viljayfirlýsingu
um framhald viðræðna um mat og hugsanlega framkvæmd á stóriðjuverkefni
vegna byggingar álvers í Reyðarfirði. Fram kemur að verkefnið taki
til virkjunar sem byggð verði á vegum Landsvirkjunar við Kárahnjúka
og álvers á Reyðarfirði á vegum Alcoa með um það bil 295 þúsund tonna
árlegri framleiðslugetu og fleira. Enn fremur segir að Landsvirkjun
stefni að því að leggja raforkusamning fyrir stjórn fyrirtækisins
til samþykkis eigi síðar en í lok desember 2002 og að Alcoa stefni
að því að leggja álverkefnið fyrir stjórn til samþykkis eigi síðar
en í janúar 2003. Markmið aðila samkvæmt yfirlýsingunni var að ná
fullnaðarsamningum fyrir marslok 2003. Með lögum nr. 12/2003, sem
tóku gildi 12. mars, var iðnaðarráðherra veitt heimild til samninga
um álverksmiðju í Reyðarfirði. Mat
á umhverfisáhrifum 1. og 2. áfanga 420 þúsund tonna álvers og rafskautaverksmiðju
í Reyðarfirði Hinn 25. maí 2001 lagði Reyðarál hf. (nú
Alcoa á Íslandi ehf.) inn matsskýrslu hjá Skipulagsstofnun til umhverfismats
á 420 þúsund tonna álveri og 233 þúsund tonna rafskautaverksmiðju
í Reyðarfirði. Stefnandi lagði fram athugasemdir sínar 25. júní 2001
og gerði margvíslegar athugasemdir við form og efni matsskýrslunnar.
Skipulagsstofnun féllst á framkvæmdina með úrskurði 31. ágúst 2001.
Í stefnu segir að margar kærur hafi borist umhverfisráðherra í kjölfarið
og hafi stefnandi sent athugasemdir sínar með kæru Náttúruverndarsamtaka
Austurlands. Af hálfu stefndu hefur þessari fullyrðingu verið mótmælt
og á það bent að einungis tvær kærur hafi borist vegna málsins, önnur
frá Náttúrverndarsamtökum Austurlands og hin frá Náttúrverndarsamtökum
Íslands. Í janúar 2002 var auglýst tillaga að starfsleyfi fyrir umrætt
álver Reyðaráls hf. Með úrskurði 14. mars 2002 staðfesti umhverfisráðherra
framangreindan úrskurð Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum.
Umsókn um starfsleyfi mun hafa verið dregin til baka eftir að Norsk
Hydro hætti þátttöku í Noral-verkefninu sem áður greinir. Eins og
málið liggur fyrir er ekki ástæða til að rekja efnislega úrskurð ráðherra. Ákvarðanir
um matsskyldu 322.000 tonna álvers í Reyðarfirði Eins og áður segir kom Alcoa að svokölluðu
Noral-verkefni vorið 2002. Samkvæmt gögnum málsins bárust Skipulagsstofnun
1. nóvember 2002 drög að tilkynningu breytts álvers á vegum Alcoa
í Reyðarfirði með 322.000 tonna ársframleiðslu og er að finna afstöðu
Skipulagsstofnunar til draganna í minnisblaði starfsmanns stofnunarinnar
12. sama mánaðar og fundargerð 19. sama mánaðar. Hinn 22. sama mánaðar
lagði Reyðarál ehf. fram bréflega fyrirspurn til Skipulagsstofnunar
um hvort breyting á fyrirætlun félagsins um byggingu á álveri í Reyðarfirði
væri matsskyld. Samkvæmt bréfi félagsins, sem þá er auðkennt sem einkahlutafélag,
eins og áður greinir, eignaðist Alcoa-samstæðan félagið í nóvember
2002. Eins og síðar greinir hefur nafni félagsins nú verið breytt
í Alcoa á Íslandi ehf. sem er meðal stefndu málsins, en kennitala
félagsins er enn sem fyrr 600100-2380. Með bréfi félagsins fylgdi
samanburðarskýrsla þar sem borin eru saman umhverfisáhrif þess 420.000
tonna álvers sem áður var áætlað að byggja í tveimur áföngum og 322.000
tonna álvers sem nú voru áform um að byggja í einum áfanga. Í framangreindri samanburðarskýrslu kemur
m.a. fram að loftdreifingarreikningum vegna fyrirhugaðs álvers sé
ólokið (kafli 4.3.1). Þá er lýst helstu loftbornu efnum frá álverinu
og birtar áætlaðar tölur um útblástur þessara efna (kafli 4.3.2).
Þá segir að sérfræðingar vinni nú að loftdreifingarreikningum sem
notaðir verði við ákvarðanatöku um hvaða hreinsibúnað sé hagstæðast
að nota vegna útblásturs brennisteinsdíoxíðs. Í skýrslunni er lýst
sex ólíkum kostum sem til greina komi við hreinsun útblásturs og eru
þar á meðal „rafskaut með lágu brennisteinsinnihaldi og hærri reykháfar
til þess að bæta loftdreifingu“ og „vothreinsun með sjó ásamt sérstakri
hreinsun PAH [skammstöfun á enska heitinu „polyaromatic hydrocarbons“,
þýtt sem „fjölhringja kolefnissambönd“] úr frárennsli til að lágmarka
streymi PAH-efna til sjávar“. Þá segir að þegar lofdreifingarreikningar
liggi fyrir í desember 2002 og þegar mögulegur hreinsibúnaður hafi
verið kannaður með tilliti til tæknilegra eiginleika og hagkvæmni
muni Alcoa taka lokaákvörðun um hreinsibúnað með það að markmiði að
lágmarka umhverfisáhrif álversins, en markmið Alcoa sé að uppfylla
a.m.k. þær kröfur sem þegar hafi verið settar með skilgreiningu þynningarsvæðis
umhverfis álver Reyðaráls. Samkvæmt útreikningum í skýrslunni er árleg
losun „óhreinsaðs“ brennisteinsoxíðs í andrúmsloftið áætluð 4765 tonn
og losun loftkennds flúoríðs (HF) 78,8 tonn. Ekki er að finna tölur
um losun „hreinsaðs“ brennisteinsdíoxíðs líkt og í matskýrslu fyrir
420.000 tonna álverið þar sem gert hafði verið ráð fyrir hreinsun
útblásturs með vothreinsivirki. Samkvæmt skýrslunni (kafli 4.1.2)
var árlegur útblástur „óhreinsaðs“ brennisteinsdíoxíðs fyrra álvers
og rafskautaverksmiðju á brennisteinsdíoxíði þannig 6785 tonn miðað
við 420.000 tonna ársframleiðslu. Þessum útblástri skyldi hins vegar
ná niður með vothreinsivirki þannig að „hreinsaður“ útblástur yrði
828 tonn. Úblástur loftborins flúoríðs fyrra álvers og rafskautaverksmiðju
var áætlaður 55 tonn. Skipulagsstofnun leitaði umsagna alls 15
opinberra aðila vegna framangreinds erindis Reyðaráls ehf. (nú Alcoa
á Íslandi ehf.), þar á meðal umsagna Veðurstofu Íslands, Heilbrigðiseftirlits
Austurlands, Náttúruverndar ríkisins og Hollustuverndar ríkisins.
Mun framkvæmdaraðilanum hafa verið gefinn kostur á að gera athugasemdir
jafnharðan og umsagnir bárust, sbr. meðal annars bréf hans til Skipulagsstofnunar
6., 10. og 17. desember 2002 sem lögð hafa verið fram í málinu. Þá
mun Skipulagsstofnun hafa haldið fund með fulltrúum framkvæmdaraðilans
17. desember 2002, þar sem þeir skýrðu sjónarmið sín. Í áðurgreindu bréfi 17. desember 2002, sem
ritað er í tilefni af umsögn Hollustuverndar ríkisins, kemur fram
að niðurstöður loftdreifingarútreikninga hafi ekki legið fyrir fyrr
en þá og hafi þeir verið kynntir fyrir fulltrúum Skipulagsstofnunar,
Hollustuverndar ríkisins og Veðurstofu Íslands sama dag. Í bréfinu
segir meðal annars að samkvæmt niðurstöðum loftdreifingarreikninga
falli 0,2 μg/m3 jafnstyrkslína loftkennds flúors yfir gróðratímabilið
vel innan áður skilgreinds þynningarsvæðis. Um brennisteinsdíoxíð
segir að miðað sé við rafskaut með lágu brennisteinsinnihaldi (1,5%)
og 78 m háa skorsteina við þurrhreinsivirki, en þetta sé einn þeirra
kosta sem kynntir hafi verið í samanburðarskýrslu til þess að uppfylla
umhverfismörk um styrk brennisteinsdíoxíðs utan áður skilgreinds þynningarsvæðis.
Þá segir að með þessu móti verði heildarútblástur brennisteinsdíoxíðs
nokkru minni en „óhreinsaður“ útblástur samkvæmt samanburðarskýrslu
eða 3.575 tonn. Fram kemur í bréfinu að skýrsla um loftdreifingarreikninga
muni liggja fyrir í endanlegri mynd á athugasemdatímabili starfsleyfisferlis
sem þá var hafin eins og síðar greinir. Í ákvörðun 20. desember 2002 komst Skipulagsstofnun
að þeirri niðurstöðu að breytingar á áformum um byggingu fyrirhugaðs
álvers í Reyðarfirði væru ekki líklegar til að hafa í för með sér
umtalsverð umhverfisáhrif og skyldu ekki háðar umhverfismati samkvæmt
6. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Í ákvörðun Skipulagsstofnunar
segir meðal annars: Samkvæmt
framlögðum gögnum framkvæmdaraðila felast breytingar á áformum byggingar
álvers í Reyðarfirði, Fjarðarbyggð meðal annars í því að ársframleiðsla
álvers Alcoa- Reyðaráls verður 322 þúsund tonn samanborið við allt
að 420 þúsund tonna framleiðslu álvers Reyðaráls eða um 100 þúsund
tonnum minni en fyrri áætlanir gerðu ráð fyrir. Rafskautaverksmiðja
verður ekki í Reyðarfirði sem dregur verulega úr útblæstri PAH efna.
Kerbrotum verður ekki fargað á landi heldur verða þau flutt utan til
endurvinnslu. Kerbrot verða geymd í allt að hálft ár og mun sérstök
aðgerðaáætlun gilda um söfnun og geymslu þeirra. Ekki er gert ráð
fyrir vothreinsun heldur verður notuð þurrhreinsun á útblástur úr
álverinu. Það mun draga verulega úr styrk mengandi efna í frárennsli
frá álverinu að ekki sé gert ráð fyrir förgun kerbrota og vothreinsun.
Með lægra innihaldi brennisteinsdíoxíðs í rafskautum (1,5%) og 78
metra háum skorsteinum á þurrhreinsivirki hefur verið sýnt fram á
að styrkur brennisteinsdíoxíðs verði líklega undir umhverfismörkum
alls staðar umhverfis álverið. Stefnandi
kærði þessa ákvörðun Skipulagsstofnunar til stefnda umhverfisráðherra
20. janúar 2003 sem úrskurðaði um kæru hans 15. apríl 2003 án athugasemda
við rétt hans til kæru. Eins og málið liggur fyrir er óhjákvæmilegt
að rekja forsendur úrskurðarins að mestu orðrétt: Kærandi
telur að ekki sé um að ræða breytingu á framkvæmd í skilningi a. liðar
13. tölul. 2. viðauka laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum.
Samkvæmt
1. mgr. 6. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum skulu framkvæmdir sem
tilgreindar eru í 2. viðauka við lögin háðar mati á umhverfisáhrifum
þegar þær geta haft í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif vegna
umfangs, eðlis eða staðsetningar. Í 2. viðauka eru síðan tilgreindar
þær framkvæmdir sem kunna að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif
og metið er í hverju tilviki með tilliti til eðlis, umfangs og staðsetningar
hvort háðar skuli mati á umhverfisáhrifum samkvæmt lögunum, sbr.
3. viðauka laganna. Sú framkvæmd sem hér er til umfjöllunar er tilgreind
í a. lið 13.tölul. 2. viðauka laga um mat á umhverfisáhrifum en þar
segir: „Breytingar
og viðbætur við framkvæmdir, sbr. 1. og 2. viðauka. a. Allar breytingar
eða viðbætur við framkvæmdir skv. 1. eða 2. viðauka sem þegar hafa
verið leyfðar, framkvæmdar eða eru í framkvæmd og kunna að hafa umtalsverð
umhverfisáhrif...“ Í 1. gr.
laga um mat á umhverfisáhrifum eru markmið laganna tilgreind í þremur
liðum. Í a. lið 1. gr. segir að markmið laganna sé „að tryggja að
áður en leyfi er veitt fyrir framkvæmd, sem kann vegna staðsetningar,
starfsemi sem henni fylgir, eðlis eða umfangs að hafa í för með sér
umtalsverð umhverfisáhrif, hafi farið fram mat á umhverfisáhrifum
framkvæmdar“. Þegar
metið er hvort um breytta framkvæmd er að ræða í skilningi a. liðar
13. tölul. 2. viðauka laga um mat á umhverfisáhrifum, ber að mati
ráðuneytisins, með hliðsjón af markmiði laganna, fyrst og fremst að
líta til þeirra umhverfisáhrifa sem af breytingunni leiða. Í úrskurði
ráðuneytisins frá 20. desember 2001 vegna mats á umhverfisáhrifum
Kárahnjúkavirkjunar eru sett fram ákveðin viðmið um það hversu miklar
breytingar megi vera á framkvæmd með hliðsjón af því mati á umhverfisáhrifum
sem hefur farið fram en þar segir: „Þegar um er að ræða jafn umfangsmikla
framkvæmd og þá, sem fjallað er um í úrskurði þessum kunna áform framkvæmdaraðila
um einstaka verkþætti að taka breytingum á framkvæmdatíma. Þær mega
þó ekki verða til þess að umfang og eðli framkvæmdarinnar breytist
í ljósi þess mats á umhverfisáhrifum sem fram hefur farið og úrskurður
þessi tekur til“. Eins og
fram hefur komið liggur fyrir mat á umhverfisáhrifum 420 þúsund tonna
álvers Reyðaráls hf. í Reyðarfirði en með ákvörðun Skipulagsstofnunar
frá 20. desember 2002 eru umhverfisáhrif allt að 420 þúsund tonna
álvers borin saman við umhverfisáhrif breyttra áforma, þ.e. 322 þúsund
tonna álver. Umhverfisáhrif stærri framkvæmdar lágu því fyrir en markmið
með ákvörðun Skipulagsstofnunar var að leiða í ljós hvort breytingar
á áformum um byggingu álvers í Reyðarfirði hefði í för með sér umtalsverð
umhverfisáhrif, sbr. 1. mgr. 6. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum.
Ef niðurstaða samanburðar umhverfisáhrifa ofangreindra framkvæmda
er sú að hvorki umfang né eðli framkvæmdarinnar breytist miðað við
það mat á umhverfisáhrifum sem hefur farið fram, telur ráðuneytið
að ekki sé um nýja framkvæmd að ræða heldur breytingu á eldri framkvæmd.
Gert er
ráð fyrir að staðsetning fyrirhugaðrar framkvæmdar verði sú sama og
áður. Eðli framkvæmdarinnar er hið sama og um er að ræða útblástur
sömu mengunarefna. Mengunarvarnarbúnaður er annar þar sem ekki er
gert ráð fyrir vothreinsun en í stað hennar er loftdreifing bætt með
hærri skorsteinum á þurrhreinsivirki eða tveimur 78 metra háum skorsteinum
og rafskautum með lægra innihaldi brennisteins. Einnig er gert ráð
fyrir að ársframleiðsla áls verði 100 þúsund tonnum minni. Það er
því niðurstaða ráðuneytisins samkvæmt framangreindu að fyrirhuguð
framkvæmd sé breyting á áður fyrirhugaðri framkvæmd í skilningi a.
liðar 13. tölul. 2. viðauka laga um mat á umhverfisáhrifum. Kærandi
telur að Skipulagsstofnun hafi verið óheimilt að taka málið til efnislegrar
meðferðar vegna þess skilyrðis sem fram kemur í a. liðar 13. tölul.
2. viðauka laga um mat á umhverfisáhrifum um að leyfi hafi verið veitt
fyrir framkvæmd. Samkvæmt
upplýsingum sem ráðuneytið hefur aflað sér frá Umhverfisstofnun höfðu
tillögur að starfsleyfi fyrir álver allt að 420 þúsund tonn í Reyðarfirði
verið auglýstar og starfsleyfi tilbúið til útgáfu þegar beiðni kom
frá framkvæmdaraðila um frestun á útgáfu starfsleyfisins. Þar sem
áform framkvæmdaraðila breyttust hafði það ekki lengur þýðingu fyrir
framkvæmdaraðila að fá útgefið starfsleyfi fyrir framkvæmdinni og
var leyfið því ekki gefið út af þeim sökum. Það voru hins vegar ekki
annmarkar á því af hálfu Hollustuverndar ríkisins að gefa út starfsleyfi
fyrir 420 þúsund tonna álver. Í 12.
gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993 segir að stjórnvald skuli því aðeins
taka íþyngjandi ákvörðun þegar lögmætu markmiði, sem að er stefnt,
verður ekki náð með öðru og vægara móti. Þess skuli gætt að ekki sé
farið strangar í sakirnar en nauðsyn ber til. Stjórnsýslulög gilda
um stjórnsýslu þegar stjórnvaldsákvörðun er tekin. Samkvæmt 2. mgr.
2. gr. stjórnsýslulaga halda ákvæði annarra laga gildi sínu sem hafa
að geyma strangari málsmeðferðarreglur en stjórnsýslulög. Að mati
ráðuneytisins gildir meðalhófsregla stjórnsýslulaga þegar teknar
eru stjórnvaldsákvarðanir eins og hér um ræðir. Eins og
lýst var hér að framan fólst í hinni kærðu ákvörðun Skipulagsstofnunar
að leiða í ljós hvort breytingar á áformum um byggingu álvers í Reyðarfirði
kynnu að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif, sbr. 1. mgr.
6. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum. Hefði niðurstaða Skipulagsstofnunar
orðið sú að breytingin kynni að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif,
hefði framkvæmdin verið matsskyld, sbr. 5. gr. laganna og farið í
sjálfsætt mat á umhverfisáhrifum. Að mati ráðuneytisins fólst í ákvörðun
Skipulagsstofnunar það markmið sem að var stefnt, þ.e. að meta umhverfisáhrif
breytinga á fyrirhugaðri framkvæmd, til að kanna hvort þau væru umtalsverð,
en mat á umhverfisáhrifum fyrri áforma lá fyrir. Að mati ráðuneytisins
hefði mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar ekki leitt í ljós nýjar
upplýsingar um umhverfisáhrif hennar. Það er álit ráðuneytisins að
það sé íþyngjandi ákvörðun að krefjast þess að nýtt mat á umhverfisáhrifum
færi fram þegar hægt var að leiða í ljós með öðru og vægara móti,
hver umhverfisáhrif framkvæmdarinnar væru. Það hefur að mati ráðuneytisins
ekki sjálfstæða þýðingu í máli þessu að leyfi hafi ekki verið gefið
út fyrir framkvæmdinni, þar sem það var tilbúið til útgáfu, en ekki
gefið út vegna breyttra forsendna framkvæmdaraðila. Ráðuneytið telur
með hliðsjón af 12. gr. stjórnsýslulaga að Skipulagsstofnun hafi borið
að taka málið til efnislegrar meðferðar á grundvelli 6. gr. laga um
mat á umhverfisáhrifum, eins og stofnunin gerði. [...] Kærandi
telur að án sjálfstæðs mats á fyrirhugaðri framkvæmd verði ekki fullyrt
um hver séu áhrif einstakra mengunarþátta, sérstaklega þar sem um
aðra tækni og mengunarvarnir sé að ræða. Í hinni
kærðu ákvörðun eru umhverfisáhrif allt að 420 þúsund tonna álvers
borin saman við umhverfisáhrif breyttra áforma, þ.e. 322 þúsund tonna
álver. Ekki er ágreiningur í máli þessu um að ársframleiðsla fyrirhugaðs
álvers verði 100 þúsund tonnum minni en fyrri áætlanir gerðu ráð fyrir.
Þá er ekki gert ráð fyrir rafskautaverksmiðju í Reyðarfirði eins og
áður stóð til sem dregur verulega úr losun PAH efna. Kerbrotum verður
ekki fargað á landi heldur verða þau flutt utan til endurvinnslu.
Ekki er gert ráð fyrir vothreinsun heldur verður notuð þurrhreinsun
á útblástur frá álverinu. Í stað vothreinsunar er loftdreifing bætt
með hærri skorsteinum á þurrhreinsivirki og rafskautum með lægra innihaldi
brennisteins. Gengið hefur verið út frá þeim forsendum að fyrirhugaðrar
breytingar á álveri í Reyðarfirði leiði ekki til stækkunar þynningarsvæðis
álversins sem ákveðið var við mat á umhverfisáhrifum fyrri framkvæmdaáforma.
Til að ná þeim markmiðum munu verða notuð rafskaut með lægra innihaldi
brennisteins og hærri skorsteinum á þurrhreinsivirki. Draga mun verulega
úr styrk mengandi efna í frárennsli frá álverinu við það að ekki sé
gert ráð fyrir vothreinsun og förgun kerbrota. Samkvæmt
grein 3.20 reglugerðar um mengunarvarnareftirlit, nr. 786/1999 er
þynningarsvæði framkvæmdarinnar afmarkað út frá loftdreifingarspá
en það er skilgreint sem sá hluti viðtaka þar sem þynning mengunar
á sér stað og ákvæði starfleyfis kveða á um að mengun megi vera yfir
umhverfismörkum eða gæðamarkmiðum. Umhverfismörk eru skilgreind í
grein 15.3 sömu reglugerðar sem mörk sem óheimilt er að fara yfir
í tilteknu umhverfi á tilteknum tíma og sett eru til að takmarka mengun
umhverfis á grundvelli vísindalegrar þekkingar í því skyni að koma
í veg fyrir eða draga úr skaðlegum áhrifum mengunar á heilsu manna
og/eða umhverfið. Umhverfismörk geta verið sett til að vernda umhverfið
í heild eða tiltekna þætti þess, svo sem heilsuverndarmörk og gróðurverndarmörk.
Við meðferð
Umhverfisstofnunar vegna útgáfu starfsleyfis barst stofnunni erindi
framkvæmdaraðila frá 7. mars 2003 þar sem gerð var athugasemd við
grein 1.8 í auglýstri starfsleyfistillögu að framkvæmdinni. Athugasemdirnar
byggðust á nýjum útreikningum á loftdreifingu flúoríðs. Var þess óskað
að umhverfismörk fyrir flúoríð yrðu hækkuð úr 0,2 mg/m3 í 0,3 mg/m3
innan skilgreinds þynningarsvæðis. Umhverfisstofnun óskaði eftir
umsögn Skipulagsstofnunar um framgreint ákvæði í starfsleyfistillögunum
í ljósi athugasemda framkvæmdaraðila. Í umsögn Skipulagsstofnunar
frá 11. mars 2003 til Umhverfisstofnunar bendir stofnunin á að í hinni
kærðu ákvörðun og í úrskurði stofnunarinnar frá 31. ágúst 2001 hafi
komið fram að ásættanlegt væri að meðalstyrkur loftborins flúoríðs
utan þynningarsvæðis sé alls staðar undir 0,3 mg/m3. Telur Skipulagsstofnun
að endanleg skýrsla um loftdreifingarútreikninga m.a. fyrir flúoríð
breyti ekki afstöðu stofnunarinnar til viðmiðunarmarka meðalstyrks
loftborins flúoríðs yfir vaxtatíma gróðurs vegna fyrirhugaðrar framkvæmdar.
Samkvæmt þessu er það mat Skipulagsstofnunar að það að miða mörk meðalstyrks
vetnisflúoríðs í andrúmslofti við 0,33mg/m3 sé ásættanlegt út frá
umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar. Í starfsleyfi framkvæmdarinnar
frá 14. mars 2003 eru umhverfismörk utan þynningarsvæðis fyrir flúoríð
sett 0,3 mg/m3 af vetnisflúoríði sem meðaltal fyrir tímabilið 1. apríl
til 30. september ár hvert. Gert er síðan ráð fyrir í starfsleyfinu
að umhverfismörk fyrir vetnisflúoríðs utan þynningarsvæðis fari niður
í 0,2 mg/m3 að gefnum ákveðnum forsendum. Þau mengunarefni
sem losuð verða í loft vegna fyrirhugaðrar framkvæmdar eru einkum
svifryk, gróðurhúsalofttegundir, fjölhringa arómatísk kolefnissamband
(PAH efni), flúor og brennisteinsdíoxíð. Við ákvörðun um matsskyldu
ber að fara eftir þeim viðmiðunum sem tilgreind eru í 3. viðauka laga
um mat á umhverfisáhrifum. Samkvæmt i. og v. lið 1. tölul. 3. viðauka
laganna ber m.a. við það mat að taka mið af stærð og umfangi framkvæmdar
og mengunar. Ráðuneytið
telur að ekki sé ástæða til að ætla að áhrif svifryks verði veruleg
vegna fyrirhugaðra breytinga á áformum álversins þá verður heildarlosun
gróðurhúsalofttegunda minni samkvæmt gögnum framkvæmdaraðila. Eins
og áður sagði verða áhrif PAH efna minni en áður var gert ráð fyrir.
Í hinni kærðu ákvörðun kemur fram að sýnt hafi verið fram á að brennisteinsdíoxíð
verði líklega alls staðar undir umhverfismörkum utan þynningarsvæðis.
Umhverfisstofnun gerir ráð fyrir því í starfsleyfi stofnunarinnar
fyrir framkvæmdinni frá 14. mars 2003 að styrkur brennisteinsdíoxíð
í lofti sé alls staðar undir umhverfismörkum. Að mati Umhverfisstofnunar
mun þetta nást með breyttri tillögun sem framkvæmdaraðili leggur til
þ.e. lægra innihaldi brennisteins í rafskautum og hærri skorsteinum
á þurrhreinsivirki. Umhverfisstofnun gerir ekki athugasemdir við legu
og stærð þynningarsvæðis sem fallist var á í úrskurði Skipulagsstofnunar
og síðar ráðherra vegna fyrri framkvæmadáforma. Þá segir að ný tilhögun
álvers leiði ekki af sér stækkun þynningarsvæðis eða breytingu á styrk
loftborinna mengunarefna umfram það sem gildandi lög og reglugerðir
segja til um. Það er niðurstaða stofnunarinnar að ný tilhögun hafi
ekki úrslitaáhrif á mengun frá álverinu. Í starfsleyfi Umhverfisstofnunar
er gert ráð fyrir að meðalstyrkur loftborins flúorðíðs utan þynningarsvæðis
verði alls staðar undir umhverfismörkum eins gerð hefur verið grein
fyrir. Fyrirhuguð framkvæmd er 100 þúsund tonnum minni en fyrri áætlanir
gerðu ráð fyrir. Heildarlosun verður því minni vegna minni álframleiðslu
auk þess sem fallið hefur verið frá áformum um rafskautaverksmiðju.
Ráðuneytið telur með hliðsjón af framangreindu að breytingar sem verða
á styrk mengunarefna leiði ekki til þess að breyting á áformum byggingar
álversins kunni að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif í
skilningi laga um mat á umhverfisáhrifum. [...] Kærandi
telur að háir skorsteinar feli í sér svo mikla útlitsbreytingu á framkvæmdinni
að hún ein og sér gefi tilefni til sjálfstæðs mats á umhverfisáhrifum.
Í fyrri
framkvæmd var gert ráð fyrir einum 50 metra skorsteini við hlið stórrar
byggingar, þ.e. rafskautaverksmiðju. Fyrirhuguð framkvæmd gerir hins
vegar ráð fyrir tveimur skorsteinum 78 metra háum en engri rafskautaverksmiðju.
Umhverfisáhrif eru áhrif framkvæmdar og starfsemi sem henni fylgir
á umhverfið. Hugtakið „umhverfi“ er skilgreint svo í j-lið 3. gr.
laga um mat á umhverfisáhrifum „Samheiti fyrir menn, dýr, plöntur
og annað í lífríkinu, jarðveg, jarðmyndanir, vatn, loft, veðurfar
og landslag, samfélag, heilbrigði og menningu og menningarminjar,
atvinnu og efnisleg verðmæti. Ráðuneytið telur að sú breyting sem
verður á sjónrænum áhrifum framkvæmdarinnar leiði ekki til þess að
breyting á áformum byggingar álversins kunni að hafa í för með umtalsverð
umhverfisáhrif í skilningi laga um mat á umhverfisáhrifum. Þegar
metin eru umhverfisáhrif fyrirhugaðrar framkvæmdar verður einkum að
meta umhverfisáhrif hennar með tilliti til mengunar enda er með framkvæmdinni
einkum verið að breyta mengunarvarnabúnaði. Eins og rakið er hér að
framan hefur umfang framkvæmdarinnar ekki aukist og dregið er úr
umhverfisáhrifum varðandi tiltekna þætti. Þá hefur þynningarsvæði
ekki verið stækkað né mun styrkur loftborinna mengunarefna fara yfir
umhverfismörk samkvæmt gildandi reglugerðum. Með vísan
til þess sem rakið hefur verið í þessum kafla, sbr. i og v. liður
1. tölul. 3. viðauka laga um mat á umhverfisárhrifum, telur ráðuneytið
að fyrirhuguð breyting á áformum byggingar álvers í Reyðarfirði sé
ekki líkleg til að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif. Útgáfa
starfsleyfis fyrir 322.000 tonna álver í Reyðarfirði Eins og áður greinir var tillaga að starfsleyfi
fyrir 420 þúsund tonna álver í Reyðarfirði auglýst í janúar 2002 án
þess að leyfið hafi þó nokkurn tíma verið gefið út. Með bréfi Reyðaráls
ehf. (nú stefnda Alcoa á Íslandi ehf.) 4. desember 2002 var óskað
öðru sinni eftir því að Hollustuvernd ríkisins (sem breytt var í Umhverfisstofnun
með lögum nr. 164/2002 sem tóku gildi 1. janúar 2003) gæfi út starfsleyfi
til handa Reyðaráli ehf. til reksturs álvers í Reyðarfirði, nú með
322 þúsund árstonna framleiðslu. Í greinargerð sem fylgdi umsókninni
er vísað til þeirrar samanburðarskýrslu vegna umhverfismats sem áður
er lýst. Kemur þar meðal annars fram að gerð mengunarvarnarbúnaðar
muni taka mið af endanlegum loftdreifingarútreikningum, en þeir lágu
þá ekki fyrir eins og áður greinir. Hins vegar kemur fram að Alcoa,
þá orðið eigandi Reyðaráls ehf. (nú Alcoa á Íslandi ehf.), hafi þá
stefnu að ekkert frárennsli iðnaðarvatns verði til sjávar. Tillaga Hollustuverndar ríkisins að starfsleyfi
ásamt greinargerð var gefin út 17. desember 2003 og var tillagan auglýst
í Lögbirtingablaðinu hinn 18. desember 2002, það er tveimur dögum
áður en Skipulagsstofnun tók ákvörðun um að breyting á framkvæmdunum
þyrfti ekki að sæta mati á umhverfisáhrifum. Í lið 1.8. í tillögunni
kemur fram að þynningarsvæði álversins vegna loftmengunar sé tilgreint
á uppdrætti í viðauka 1 við tillöguna, en utan þess svæðis skuli uppfylla
umhverfismörk til verndunar heilsu fólks og vistkerfa, sbr. reglugerð
nr. 251/2002, og umhverfismörk fyrir flúoríð. Þá segir að umhverfismörk
fyrir flúoríð séu sett 0,2μg/m3 af vetnisflúoríði (þ.e. loftkenndu
flúoríði) sem meðaltal fyrir tímabilið 1. apríl til 30. september
ár hvert í samræmi við niðurstöður mats á umhverfisáhrifum. Í lið
2.1.8 kemur fram að skorsteinar þurfi að vera nægilega háir og útblásturshraði
og hitastig útblásturslofts nægileg til að tryggja að ákvæði um loftgæði
og þynningarsvæði séu uppfyllt. Er þetta skýrt svo að miðað við núverandi
útfærslu þurfi skorsteinar að vera um 80 m háir, hraði útblásturs
um 17 m/s og hitastig útblásturs 80°. Í greinargerð með tillögunni kemur fram
að gert sér ráð fyrir því að endanleg skýrsla um dreifingu loftmengunar
frá verksmiðjunni miðað við háa skorsteina og lágt brennisteinsinnihald
í rafskautum liggi fyrir um miðjan janúar 2003. Stofnunin muni þá
boða til almenns fundar þar sem þessar starfsleyfistillögur verði
kynntar samhliða því að niðurstöður dreifireikninga verði kynntar
á aðgengilegri hátt. Í greinargerðinni er einnig vísað til glæra með
meginniðurstöðum loftdreifingarútreikninga sem ekki hafa verið lagðar
fram í málinu. Í athugasemd við áðurgreindan lið 2.1.8 kemur fram
að hér sé í fyrsta sinn hérlendis gert ráð fyrir háum skorsteinum
með góðum útblásturshraða til að tryggja dreifingu loftmengunar. Endanleg
útfærsla geti orðið önnur, þ.e. annað samspil skorsteinahæðar, útblásturshraða,
hitastigs og brennisteinslosunar, en „nokkuð ljóst“ sé að hægt sé
að tryggja að umhverfismörk séu virt alls staðar með aðferð sem þessari.
Miðað við þessar forsendur sé styrkur flúoríðs að meðaltali undir
0,2μg/m3 alls staðar utan þynningarsvæðisins. Í athugasemdum
við grein 2.2.1 kemur fram að ekki sé gert ráð fyrir vothreinsun.
Frestur til að skila inn athugasemdum við
hina auglýstu tillögu var til 18. febrúar 2003. Stefnandi gerði athugasemdir
við tillöguna 17. febrúar 2003. Stefnandi fullyrðir að sú frekari
kynning, sem boðuð var í greinargerð með starfsleyfistillögunni, hafi
aldrei farið fram og hefur þeirri fullyrðingu ekki verið mótmælt af
stefndu. Framangreindir loftdreifingarútreikningar, skýrslan „Assessment
of Air Quality Impacts of Emissions from the Alcoa Aluminium Plant
in Reydarfjordur, Iceland“, munu hafa borist Umhverfisstofnun í febrúar
2003. Stefnandi heldur því fram að þessi skýrsla hafi aldrei verið
lögð formlega fram, kynnt umsagnaraðilum eða þeim sem höfðu gert athugasemdir
við auglýsta tillögu að starfsleyfi. Með bréfi 7. mars 2003 óskaði lögmaður Reyðaráls
ehf. (nú Alcoa á Íslandi ehf.) eftir því að viðmiði fyrir meðaltalsstyrk
vetnisflúoríðs í andrúmslofti (loftkennt flúoríð), á tímabilinu 1.
apríl til 30. september, yrði breytt úr 0,2μg/m3 í 0,3μg/m3
í starfsleyfinu. Í bréfinu er vísað til þess að endanlegir loftdreifingarútreikningar
sýni niðurstöðu sem sé nokkuð önnur en fólst í þeim útreikningum sem
lágu fyrir þegar tillaga að starfsleyfi var auglýst að því er varðar
vetnisflúoríð (loftkennt flúoríð). Nú virðist sem styrkur vetnisflúoríðs
fari nokkuð fram úr auglýstu viðmiði þótt hann verði innan þeirra
marka, sem ráð hafi verið fyrir gert í fyrri starfsleyfistillögu (þ.e.
starfsleyfistillögu vegna 420.000 tonna álvers). Þá eru í bréfinu
rakin ýmis lagaleg sjónarmið til stuðnings því að umsækjanda starfsleyfisins
sé heimilt að krefjast umræddrar breytingar, meðal annars þau að
óheimilt sé að gera strangari kröfur til álvers umsækjanda en annarra
íslenskra álvera að þessu leyti. Stefnandi hefur mótmælt þeirri fullyrðingu,
sem fram kemur í bréfinu, að í fyrri starfsleyfistillögu sem auglýst
var í janúar 2002 hafi verið gert ráð fyrir að meðaltalsstyrkur vetnisflúoríðs
í andrúmslofti yrði 0,3μg/m3 og vísað til úrskurður Skipulagstofnunar
31. ágúst 2001 um mat á umhverfisáhrifum, en þar segir meðal annars
undir lið 5.2.2.1: Í reglugerð
um loftgæði er ekki að finna umhverfismörk fyrir flúoríðmengun í lofti.
Í matsskýrslu kemur fram að Hollustuvernd ríkisins hefur tekið mið
af norskum viðmiðunarmörkum fyrir mengun beitargróðurs, þ.e. 0,3μg/m3
fyrir loftborið flúoríð á vaxtartíma gróðurs. Fram kemur að í samráði
við Hollustuvernd ríkisins hafi verið tekin ákvörðun um að taka mið
af langtímaáhrifum flúors við skilgreiningu þynningarsvæðis þar sem
þau skipta máli þegar vernda skal gróður fyrir flúorskemmdum, en ekki
skammtímaáhrif á einum sólarhring. Hollustuvernd ríkisins hefur bent
á að samkvæmt framlögðum gögnum séu loftgæðamörk fyrir beitardýr sett
við 0,2μg/m3. Í úrskurði Skipulagsstofnunar um allt að 480.000
tonna álver í Reyðarfirði, dags. 10. desember 1999, var lagt til að
tekið væri mið af 0,2μg/m3 gróðurverndarmörkum þar sem mosagróður,
sem er viðkvæmur fyrir flúormengun, sé ríkjandi á svæðum umhverfis
álverið. Í matsskýrslu eru sýndar niðurstöður loftdreifingarútreikninga
miðað við 0,2μg/m3 og 0,3μg/m3. Af hálfu
stefndu er því mótmælt að miðað hafi verið við að meðaltalsstyrkur
vetnisflúoríðs í andrúmslofti yrði 0,2μg/m3 þegar mat á umhverfisáhrifum
fyrir 420.000 álvers fór fram og aðallega vísað til röksemda sem fram
koma í minnisblaði Hönnunar hf. 8. mars 2003. Framangreind ósk um breytingu á starfsleyfinu
var kynnt Skipulagsstofnun, sbr. bréf Umhverfisstofnunar 9. mars 2003,
en ekki var um opinbera kynningu á umsókninni, um breytingu eða tilkynningar
til þeirra sem höfðu gert athugsemdir við starfsleyfistillöguna, að
ræða. Umsögn Skipulagsstofnunar barst Umhverfisstofnun 11. mars 2003.
Í niðurlagi umsagnarinnar segir orðrétt: Í minnisblöðum
Hönnunar frá 7. og 8. mars s.l. kemur fram að í niðurstöðu og úrskurðarorðum
úrskurðar um mat á umhverfisáhrifum álvers í Reyðarfirði frá 31. ágúst
2001 sé ekki kveðið á um að 0,2μg/m3 verði náð innan þynningarsvæðis
álversins. Skipulagsstofnun ítrekar í þessu sambandi að í niðurstöðu
úrskurðar stofnunarinnar frá 31. ágúst 2001 var talið ásættanlegt
að meðalstyrkur loftborins flúoríðs yfir vaxtatíma gróðurs yrði alls
staðar undir 0,3μg/m3 utan við skilgreint þynningarsvæði, en
bent á að rétt væri að miða við 0,2μg/m3. Samkvæmt
gögnum málsins mun Reyðaráli ehf. (nú Alcoa á Íslandi ehf.) hafa verið
gefinn kostur á að tjá sig um umsögn Skipulagsstofnun og kemur afstaða
félagsins fram í bréfi til Umhverfisstofnunar 11. mars 2003. Í bréfinu
kemur fram að leitast verði við, í nánu samstarfi við Umhverfisstofnun,
að verða við tilmælum Skipulagsstofnunar um að umrædd mörk sé 0,2μg/m3.
Hins vegar treysti félagið sér ekki til að fullyrða hvort og hvenær
þessum mörkum verði náð. Er ítrekuð fyrri ósk félagsins um breytingu
á starfsleyfinu. Í bréfi Umhverfisstofnunar 14. mars 2003
kemur fram afstaða stofnunarinnar til framangreindrar óskar um breytingu
á starfsleyfi Reyðaráls ehf. (nú stefnda Alcoa á Íslandi ehf.). Í
bréfinu kemur meðal annars fram að leitað hafi verið munnlegs álits
Guðrúnar Jónsdóttur forstöðumanns Náttúrustofu Austurlands vegna þess
gróðurs sem sé að finna utan fyrirhugaðs þynningarsvæðis auk þess
sem verkfræðistofa hafi verið fengin til að vinna sérstakt kort af
gróðurþekjunni með tilliti til dreifingar útblásturs. Fram kemur
það mat stofnunarinnar að það sé lögmætt og málefnalegt markmið að
vernda mosa og fléttugróður fyrir mengun vegna uppsöfnunar flúoríðs
meðal annars með tilliti til hreindýra sem sæki í Reyðarfjörð í beit
á vetrum. Telur stofnunin að aðstæður í Reyðarfirði séu með öðrum
hætti en við önnur álver á landinu. Þá er fjallað um það í bréfinu
hvort nauðsynlegt sé að setja markið við 0,2μg/m3 frekar en 0,3μg/m3
til að ná framangreindu markmiði og vitnað til fyrrgreindrar umsagnar
Skipulagsstofnunar. Þá segir orðrétt í bréfi Umhverfisstofnunar: Í ljósi
þessa og í samræmi við þá lagaskyldu sem á stofnuninni hvílir að taka
fullt tillit til niðurstöðu mats á umhverfisáhrifum, sbr. 23. gr.
reglugerðar nr. 785/1999, sbr. einnig 16. gr. laga nr. 106/2000 um
mat á umhverfisáhrifum felst Umhverfisstofnun á að því lögmæta markmiði
stofnunarinnar að vernda mosa- og fléttugróður verði náð með því að
breyta meðalstyrk loftborins flúoríðs í 0,3μg/m3 í starfsleyfi
fyrir starfsemina með vísan til meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga.
Stofnunin telur jafnframt, með vísan til niðurstöðu Skipulagsstofnunar
í umsögn sinni, að framkvæmdaraðili skuli leitast við að draga enn
frekar úr meðalstyrk loftborins flúoríðs með vísan til fyrrnefnds
lögmæts markmiðs. Mun stofnunin því breyta frá starfsleyfistillögu
fyrir verksmiðjuna í þeim tilgangi að því markmiði Umhverfisstofnunar,
að verja mosa og fléttugróður fyrir mengun af völdum uppsöfnunar flúoríðs
í honum, verði náð að teknu tilliti til hagsmuna umbjóðanda þíns.
Skal meðalstyrkur loftborins flúoríðs yfir vaxtatíma gróðurs því alls
staðar vera undir 0,3μg/m3 utan við skilgreint þynningarsvæði.
Ef hins vegar í ljós kemur að vöktunargögn vegna loftgæða, sem safnast
er samkvæmt grein 5.2 og 3.1 í starfsleyfinu, staðfesta niðurstöður
dreifingarspár sem lögð er til grundvallar við ákvörðun um útgáfu
starfsleyfis, skulu umhverfismörk utan þynningarsvæðis lækka sjálfkrafa
í 0,25μg/m3. Jafnframt skal umbjóðandi þinn í samráði við Umhverfisstofnun,
stefna að því að ná ofangreindum umhverfismörkum niður í 0,2μg/m3.
Að öðru leyti vísast til hjálagðs starfsleyfis. Sama dag,
það er 14. mars 2003, var gefið út starfsleyfi til Reyðaráls ehf.
(nú stefnda Alcoa á Íslandi ehf.) fyrir starfsemi á iðnaðarsvæðinu
við Hraun í Reyðarfirði. Leyfið er gefið út til Reyðaráls ehf., kt.
600100-2380. Samkvæmt lið 1.8 í starfsleyfinu eru umhverfismörk fyrir
flúoríð sett 0,3μg/m3 af vetnisflúoríði sem meðaltal fyrir tímabilið
1. apríl til 30. september ár hvert. Þá er að finna nánari ákvæði
um hvernig skuli ná framangreindu markmiði um að ná mörkunum niður
í 0,2μg/m3 sem ekki er ástæða til að rekja nánar. Stefnanda var tilkynnt um ákvörðun Umhverfisstofnunar
með bréfi 14. mars 2003 og er þar svarað ýmsum athugasemdum stefnanda.
í lok bréfsins segir að ákvörðun stofnunarinnar megi kæra til umhverfisráðherra
í samræmi við ákvæði 33. gr. reglugerðar nr. 785/1999 um starfsleyfi
fyrir atvinnurekstur sem getur haft í för með sér mengun. Í framhaldi af tilkynningu Umhverfisstofnunar
kveðst stefnandi hafa sent Umhverfisstofnun tölvupóst 24. mars 2003
og óskað eftir aðgangi að gögnum varðandi undirbúning að útgáfu leyfisins
með vísan til upplýsingalaga. Með bréfi dags. 25. mars 2003 hafi Umhverfisstofnun
veitt stefnanda aðgang að tilteknum gögnum málsins. Við þessa gagnaöflun
hafi stefnandi fyrst fengið vitneskju um bréf lögmanns Reyðaráls ehf.
(nú Alcoa á Íslandi ehf.) 7. mars 2003 og eftirfarandi bréfaskipti.
Jafnframt hafi stefnanda þá orðið ljóst að veitt starfsleyfi var byggt
á allt öðrum forsendum en upphafleg og auglýst tillaga Umhverfisstofnunar
að starfsleyfi gerði ráð fyrir. Að fengnum þessum upplýsingum hafi
stefnandi sent stefnda umhverfisráðherra bréf 26. mars 2003 og borið
fram tilteknar fyrirspurnir í tengslum við kæru á úrskurði Skipulagsstofnunar
20. desember 2002 um matsskyldu álversins. Stefndi umhverfisráðherra
hafi ekki svarað bréfinu. Úrskurður
umhverfisráðherra 14. júlí 2003 Stefnandi kærði útgáfu Umhverfisstofnunar
á framangreindu starfsleyfi með bréfi til stefnda umhverfisráðherra
28. mars 2003. Þar var krafist ómerkingar ákvörðunar stofnunarinnar,
til vara heimvísunar og til þrautavara að útgáfa starfsleyfisins yrði
felld úr gildi og synjað um útgáfuna. Í niðurlagi kærunnar skoraði
stefnandi enn fremur á umhverfisráðuneytið að senda sér þegar í stað
lista yfir öll gögn sem ráðuneytið kynni að hafa móttekið eða sent
frá sér vegna kærumálsins. Hefur stefnandi vísað til efnis þessarar
kæru sem hluta af málsástæðum sínum, en nánari grein er gerð fyrir
málsástæðum stefnanda í II. kafla dómsins. Með bréfi umhverfisráðuneytisins
9. maí 2003 var stefnandi upplýstur um að kærur hefðu borist seint
og að umsagnir hefðu ekki borist frá öllum umsagnaraðilum. Af þeim
sökum gæti úrskurður ráðuneytisins ekki legið fyrir innan fjögurra
vikna frests samkvæmt 3. mgr. 32. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti
og mengunarvarnir. Var boðað í bréfinu að ráðuneytið úrskurðaði í
málinu fyrir 23. maí 2003. Engar athugasemdir eða fyrirvarar voru
gerðir á þessu stigi málsins við aðild stefnanda. Í svarbréfi stefnanda
20. maí 2003 var fyrri áskorun í kæru um afhendingu lista, skjalaskrár,
yfir öll gögn málsins ítrekuð og jafnframt réttur til andmæla. Þessu
bréfi stefnanda mun ekki hafa verið svarað af ráðuneytinu. Með bréfi umhverfisráðuneytisins 2. júní
2003 lýsti ráðuneytið þeirri afstöðu sinni að stefnandi ætti ekki
aðild að kærumálinu. Var frávísun málsins boðuð og stefnanda gefinn
kostur á að tjá sig um þá fyrirætlan. Þessum áformum mótmælti stefnandi
og rökstuddi með bréfi 10. júní 2003. Stefndi umhverfisráðherra tók
ákvörðun um að vísa kæru stefnanda frá með bréfi 14. júlí 2003. Var
meðal annars vísað til kæruheimildar í 2. mgr. 32. gr., sbr. 6. gr.
laga nr. 7/1998 og bent á að þar væri ekki tekið fram hverjum væri
heimilt að kæra útgáfu starfsleyfis og talið að um það færi eftir
ákvæðum 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Komst ráðherra
að þeirri niðurstöðu að stefnandi hefði ekki átt einstaklegra og verulegra
fjárhagslegra eða persónulegra hagsmuna að gæta. Taldi ráðherra að
aðild stefnanda væri ekki viðurkennd að stjórnsýslurétti hér á landi
án sérstakrar lagaheimildar sem ekki væri að finna í lögum nr. 7/1998.
Við upphaf aðalmeðferðar málsins var lagður
fram, með samþykki málsaðila, listi umhverfisráðuneytisins yfir öll
skjöl vegna vegna útgáfu framangreinds starfsleyfis. Ekki var um skýrslutökur
að ræða við aðalmeðferð málsins. II. Málsástæður og lagarök stefnanda
Málsástæður og lagarök stefnanda eru sem hér segir: Krafa um ómerkingu úrskurðar umhverfisráherra
14. mars 2002 og 15. apríl 2003 Stefnandi telur að í úrskurði Skipulagsstofnunar
14. mars 2002, sem staðfestur var með hinum umstefnda úrskurði, hafi
verið óheimilt að meta sameiginlega umhverfisáhrif 420 þúsund tonna
álvers og rafskautaverksmiðju, sbr. 2. mgr. 5. gr. laga nr. 106/2000
um mat á umhverfisáhrifum. Einnig hafi bygging rafskautaverksmiðju
þar verið rökstudd sem nauðsynleg vegna efnahagslegrar hagkvæmni sem
eigi ekki að vera hluti af mati á umhverfisáhrifum, sbr. úrskurð
umhverfisráðherra um mat á umhverfisáhrifum Kárahnjúkavirkjunar.
Stefnandi telur að af matsskýrslu vegna
420 þúsund tonna álversins og rafskautaverksmiðju verði ekki ráðið
með marktækum hætti hversu mikið af mengandi efnum hefði komið frá
álverinu annars vegar og rafskautaverksmiðjunni hins vegar. Af þeim
sökum hafi að mati Hollustuverndar ríkisins verið erfitt, ef ekki
ómögulegt fyrir umsagnaraðila og almenning, að gera sér grein fyrir
áhrifum þessarar starfsemi og þar með að bera saman fyrrnefnd áform
og ný og gjörbreytt áform um að byggja álver með 322 þúsund tonna
ársframleiðslu án rafskautaverksmiðju. Síðarnefnda álverið sé óskyld
framkvæmd sem byggi á allt annarri tækni við framleiðslu og mengunarvarnir.
Um sjálfstæða framkvæmd sé að ræða sem krefjist sjálfstæðs mats á
umhverfisáhrifum. Starfsleyfi fyrir 420 þúsund tonna álver
hafi aldrei verið gefið út. Með hliðsjón af því og með tilvísun til
1. mgr. 2. viðauka, sbr. tölulið 13. a. í 2. viðauka, laga nr. 106/2000
um mat á umhverfisáhrifum hafi ákvörðun Skipulagsstofnunar um að 322
þúsund tonna álver stefndu þyrfti ekki að sæta sjálfstæðu mati og
staðfestingarúrskurður stefnda umhverfisráðherra frá 15. apríl 2003
ólögmæt. Stefnandi áréttar að ný og gjörbreytt framkvæmdaáform
hafi hvorki sætt umhverfismati né hafi verið tekið lögbundið tillit
til þess mats sem lá fyrir á 420.000 tonna álveri sem sé skilyrði
fyrir útgáfu starfsleyfis. Jafnframt hafi tillaga Umhverfisstofnunar
að starfsleyfi verið auglýst andstætt lögum áður en umhverfismat lá
fyrir. Er sérstaklega byggt á því að verulega aukinn mengandi útblástur
umfram auglýsta starfsleyfistillögu, bygging risaskorsteina 78 metra
að hæð og að fallið skyldi frá vothreinsibúnaði sé í ósamræmi við
fyrirliggjandi umhverfismat og hafi þetta kallað á sjálfstætt umhverfismat,
eins og fyrr er rökstutt. Í starfsleyfi sé jafnframt heimiluð margföld
aukning á heildarlosun brennisteinsdíoxíðs frá því sem áður var gert
ráð fyrir í umhverfismati fyrir 420 þúsund tonna álver, sem byggði
á tækni frá Norsk-Hydro sem sé önnur tækni en nú sé fyrirhugað að
nota. Umhverfismat á nefndu 420 þúsund tonna álveri verði einfaldlega
ekki heimfært uppá 322 þúsund tonna álverið sem starfsleyfið heimili,
þar sem í 322 þúsund tonna álverinu sé, sem fyrr segir, gert ráð fyrir
allt annarri og lakari tækni og mengunarvörnum. Þá hafi yfirvöld brugðist
þeirri skyldu að koma á samþættum mengunarvörnum á grundvelli bestu
fáanlegrar tækni, það er vothreinsun samhliða áformaðri þurrhreinsun
eins og áður var gengið út frá, sbr. 1. tl., 1. mgr. 16. gr. reglugerðar
nr. 785/1999. Jafnframt hafi aðeins legið fyrir takmarkaðar upplýsingar
um veðurfarsskilyrði í Reyðarfirði og dreifingu mengunarefna frá 322
þúsund tonna álveri stefndu, en mengun frá því álveri, meðal annars
að því er brennisteinsdíoxíð varðar, sé langtum meiri en frá 420 þúsund
tonna álverinu. Niðurstöður rannsókna Veðurstofu Íslands fram til
maí 2003 sýni að dreifing slíkrar mengunar verði til muna óhagstæðari
en gert var ráð fyrir í mati á umhverfisáhrifum fyrir 420 þúsund
tonna álverið og í auglýstu starfsleyfi fyrir það, sérstaklega að
því er þéttbýlið á Reyðarfirði, Búðareyri, snerti. Þá hafi ekki verið
gerðir módelútreikningar á loftdreifingu miðað við þær óhagstæðu veðurfarsaðstæður
sem ríktu á svæðinu sumarið 2003 og mælingar liggja fyrir um. Með
hliðsjón af framanrituðu blasi það við að um nýja og matsskylda framkvæmd
sé að ræða. Er byggt á því að mat á umhverfisáhrifum
og starfsleyfið sé andstætt fyrirmælum laga nr. 106/2000 og 1. gr.
og 3. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir um bestu
fáanlega tækni. Þá fullnægi starfsleyfið ekki ákvæðum 5. gr., 14.
gr, 15. gr., 16. gr., 22. gr., 23. gr. og 1. tl. III. viðauka reglugerðar
nr. 785/1999, sbr. einnig reglugerðir nr. 787, 790 og 803/1999 og
251/2002. Gallar
á umsókn um starfsleyfi og útgefnu starfsleyfi Stefnandi byggir á því að umsókn Reyðaráls
ehf., frá 4. desember 2002, hafi ekki fullnægt skilyrðum 10. gr. reglugerðar
nr. 785/1999 og með tilliti til reglna um bestu fáanlegu tækni og
fleiri þætti, sem hefði átt að leiða til frávísunar hennar skv. 11.
gr. sömu reglugerðar. Fullnægjandi gögn hafi ekki fylgt umsókninni
og hafi því borið að vísa henni frá. Jafnframt að Umhverfisstofnun
hafi brugðist rannsóknarskyldu sinni skv. 10. gr. stjórnsýslulaga
nr. 37/1993 og ekki gefið stefnanda kost á að tjá sig um öll gögn
málsins. Krafa um ómerkingu ákvörðunar Umhverfisstofnunar
byggi jafnframt á þeirri staðreynd að ekki liggi fyrir hver verði
rekstraraðili álversins og hvort starfsleyfið sé gefið út til handa
Reyðaráli ehf. eða Alcoa á Íslandi ehf. Þá séu félögin stofnuð af
erlendu félagi og stjórn þeirra skipuð erlendum einstaklingum sem
engin deili séu sögð á í hlutafélagaskrá. Starfsemi þessara félaga
og tilgangur samkvæmt hlutafélagaskrá sé auk þess einvörðungu bundinn
við rekstur eignarhaldsfélaga sem reisi og reki álbræðslu í Fjarðabyggð
og starfsemi sem af slíku eignarhaldi leiðir. Félögin muni sjálf hvorki
reisa né reka álver í Reyðarfirði. Starfsleyfi Umhverfisstofnunar
frá 14. mars 2003 sé veitt Reyðaráli ehf., en bundið við kennitölu
Alcoa á Íslandi, ehf., kt. 600100-2380, sem rekstraraðila. Starfsleyfið
heimili ekki framsal þess til þriðja aðila. Með tilkynningu til firmaskrár
dags. 12. mars 2003 tveimur dögum fyrir útgáfu starfsleyfisins hafi
hin stefndu einkahlutafélög stofnað sameignarfélagið Fjarðaál. Tilgangur
sameignarfélagsins sé rekstur álverksmiðju í Reyðarfirði og undirbúningur
þeirrar starfsemi, hverju nafni sem nefnist. Stefnda Fjarðaál sf.,
hafi ekki starfsleyfi. Megi ljóst vera að starfsleyfið sé haldið slíkum
ágöllum að ekki verði hjá því komist að ómerkja það. Auglýsing
tillögu að starfsleyfi: Stefnandi telur að samkvæmt 10. mgr. 15.
gr. reglugerðar nr. 785/1999, eins og henni var breytt með reglugerð
nr. 849/2000, hafi verið óheimilt að auglýsa tillögu að starfsleyfi
fyrir álverið fyrr en ákvörðun lá fyrir um það hvort framkvæmdin var
matsskyld. Ákvörðun Skipulagsstofnunar um matsskyldu hafi verið kærð
til umhverfisráðherra. Tillaga að starfsleyfi hafi verið auglýst
18. desember 2002 en niðurstaða umhverfismats á fyrra stjórnsýslustigi
hafi ekki legið fyrir fyrr en 20. desember 2002 og úrskurður umhverfisráðherra
á kærustigi hafi verið kveðinn upp 15. apríl 2003. Byggir stefnandi
á því að óheimilt hafi verið að auglýsa tillöguna fyrr en eftir 15.
apríl 2003, sbr. 22. gr. reglugerðar nr. 785/1999. Stefnandi reisir kröfu sína einnig á því
að óheimilt hafi verið samkvæmt 10. gr. sömu reglugerðar að auglýsa
tillöguna áður en lokaskýrsla um dreifingu loftmengunarefna lá fyrir.
Samkvæmt tillögu að starfsleyfi hafi verið gert ráð fyrir að hún lægi
fyrir um miðjan janúar 2003. Hún hafi hins vegar aldrei verið lögð
fram og aðilum ekki gefinn kostur á að tjá sig um hana. Stefnandi
hafi ekki fengið vitneskju um þessa skýrslu og fleiri skjöl málsins
fyrr en hálfum mánuði eftir að starfsleyfi hafði verið gefið út. Hafi
stefnandi móttekið þessi gögn eftir að hann hafði krafist þeirra á
grundvelli upplýsingalaga. Hafi borið að vísa umsókn um starfsleyfi
frá samkvæmt 11. gr. sömu reglugerðar. Þar að auki megi ljóst vera,
að gjörbreyttar forsendur umsækjanda starfsleyfis, sbr. bréf hans
dags. 7. mars 2003, hafi kallað á nýja auglýsingu starfsleyfistillögu
og nýtt umhverfismat. Þegar af þessum ástæðum beri að ómerkja úrskurð
Umhverfisstofnunar. Auk þess beri öll meðferð málsins með sér að hún
hafi verið til málamynda. Nýjar
og gjörólíkar forsendur starfsleyfis Stefnandi telur að starfsleyfishafi hafi
gjörbreytt framkvæmdaáformum sínum með tilliti til mengandi útblásturs
og lofthreinsunar frá umræddu álveri sjö dögum fyrir útgáfu starfsleyfisins.
Í umhverfismati og auglýstri tillögu að starfsleyfi hafi verið miðað
við 0,2 ụg/m3 meðaltalsstyrk vetnisflúoríðs í andrúmslofti tímabilið
1. apríl til 30. september ár hvert, það er á vaxtartíma gróðurs.
Leyfisumsækjandi hafi kollvarpað þessum grundvallarforsendum með bréfi
dags. 7. mars 2003, eftir að athugasemdafresti var lokið, þar sem
hann krafðist viðmiðunar við 0,3 ụg/m3 eða 50% aukningar. Þar
með hafi brostið meginforsendur umsóknarinnar og mats á umhverfisáhrifum
og því hafi borið að auglýsa nýjar tillögur og kalla eftir umsögnum
lögbundinna umsagnaraðila, sérfræðinga og eftir athugasemdum almennings.
Þessar gjörbreyttu forsendur hafi hvorki verið auglýstar né hafi stefnanda
eða öðrum sem gerðu athugasemdir í kjölfar auglýsingar Umhverfisstofnunar
verið gefinn kostur á að tjá sig um þær. Þær hafi auk þess ekki sætt
umhverfismati og Skipulagsstofnun hafi mælt gegn þeim í umsögn sinni.
Stefnandi vísar til bréfs lögmanns Reyðaráls
ehf. 7. mars 2003 sem áður hefur verið rakið í lýsingu málsatvika
í I. kafla dómsins. Hann vekur athygli á því að í auglýstri starfsleyfistillögu
Hollustuverndar (nú Umhverfisstofnun) segi orðrétt í grein 1.8: „Umhverfismörk
fyrir flúoríð er sett 0,2 ụg/m3 af vetnisflúoríði sem meðaltal
fyrir tímabilið 1. apríl til 30 (sic) september ár hvert í samræmi
við niðurstöður mats á umhverfisáhrifum.“ Í útgefnu starfsleyfi segi
hinsvegar: „Umhverfismörk fyrir flúoríð er sett 0,3 ụg/m3 af
vetnisflúoríði sem meðaltal fyrir tímabilið 1. apríl til 30. september
ár hvert.“ Hér hafi tilvísun í mat á umhverfisáhrifum verið felld
niður enda sé leyfið ekki í samræmi við niðurstöður matsins. Það brjóti
í bága við 23. gr. reglugerðar nr. 785/1999 þar sem tekið er fram
að í starfsleyfistillögum og starfsleyfi skuli taka fullt tillit til
mats á umhverfisáhrifum. Á það sé einnig að líta, að krafa leyfisumsækjanda
um breytingar hafi komið fram eftir að auglýstum athugasemdafresti
lauk og hafi því verið of seint fram komin. Fleiri framkvæmdaáformum hafi verið breytt,
svo sem um byggingu risaskorsteina og horfið hafi verið frá vothreinsun
samþættri við þurrhreinsun, sem sé besta fáanlegra tækni til að lágmarka
mengun. Umhverfisstofnun hafi ákveðið að taka nýjar, eðlisólíkar og
gjörbreyttar kröfur leyfisumsækjanda til greina út frá vanhugsuðum
tilvísunum til stjórnsýslulaga sem séu andstæðar tilgangi þeirra.
Um leið hafi stofnunin brotið alvarlega á upplýsinga- og andmælarétti
og fleiri réttindum stefnanda samkvæmt sömu lögum og góðum stjórnsýsluháttum.
Þessi málsmeðferð ein sér varði ómerkingu. Samkvæmt framangreindu hafi Skipulagsstofnun
borið að meta umhverfisáhrif þessa 322 þúsund tonna álvers sem sjálfstæða
framkvæmd og Umhverfisstofnun borið að setja fram nýja tillögu að
starfsleyfi eftir að niðurstaða var fengin í mati á umhverfisáhrifum,
leita umsagna og auglýsa hana og gefa almenningi kost á andmælum lögum
samkvæmt. Stefnandi áréttar að það álit sitt að hinar
þýðingarmiklu breyttu forsendur og breytingar á framkvæmdaáformum
varðandi lofthreinsun brjóti gegn reglum um bestu fáanlega tækni til
að lágmarka mengun og myndun úrgangs, sbr. meðal annars 3. gr. laga
nr. 7/1998, sbr. tilskipun 96/61EB, 13. gr. og 16. gr. reglugerðar
nr. 785/1999, 5. gr., 21. gr. og 22. gr reglugerðar nr. 787/1999 um
loftgæði og sambærileg ákvæði í reglugerðum nr. 790/1999, 803/1999
og 251/2002 og lög nr. 2/1993, inngang fskj. I um sjálfbæra þróun
og varúðarregluna. Málsmeðferðarfrestir Stefnandi telur að Umhverfisstofnun hafi
brotið gegn lögbundnum og auglýstum átta vikna fresti til athugasemda
samkvæmt 3. mgr. 6. gr. laga nr. 7/1998 og 2. mgr. 24. gr. reglugerðar
nr. 785/1999 með því að taka til efnismeðferðar of seint framkomnar
kröfur og athugasemdir umsækjanda starfsleyfis um þýðingarmiklar og
gjörbreyttar forsendur losunar mengandi úrgangsefna í andrúmsloftið.
Bæði Umhverfisstofnun og starfsleyfisumsækjanda hafi auk þess verið
fullkomlega ljóst af bréfi stofnunarinnar 17. desember 2002 að frestur
til að gera athugasemdir við auglýsta tillögu hafi runnið út út 18.
febrúar 2003. Umsækjanda starfsleyfisins hafi verið skylt og í lófa
lagið að koma fram með kröfur sínar áður en Umhverfisstofnun auglýsti
starfsleyfistillöguna. Jafnframt hafi Umhverfisstofnun og umhverfisráðherra
virt að vettugi lögbundna fresti til að afgreiða athugasemdir og kæru
stefnanda. Umhverfisstofnun hafi borið að taka ákvörðun fyrir 13.
mars 2003. Kærufresti til umhverfisráðherra hafi lokið 28. mars 2003
og úrskurðarfrestur skuli samkvæmt 3. mgr. 32. gr. laga nr. 7/1998
og 4. mgr. 33. gr. reglugerðar nr. 785/1999 aldrei vera lengri en
átta vikur eða í þessu tilviki til 23. maí 2003. Ákvörðun umhverfisráðherra
um frávísun hafi verið tekin 14. júlí 2003 eða rúmum 15 vikum eftir
að kærufresti lauk. Rökstuðningi umhverfisráðuneytisins fyrir frestun
á uppkvaðningu úrskurðarins er mótmælt sem röngum. Hann standist ekki,
meðal annars í ljósi síðar tilkominnar afstöðu ráðuneytisins um að
vísa kæru stefnanda frá. Slíka ákvörðun hafi umhverfisráðherra getað
tekið strax í kjölfar kæru stefnanda. Málsmeðferð og frávísun umhverfisráðherra
staðfesti rökþrot ráðherrans gagnvart málsástæðum stefnanda í stjórnsýslukæru
hans. Þegar af þessum ástæðum beri að fallast á kröfur stefnanda. Jafnræði,
andmæla- og upplýsingaréttur stefnanda Stefnandi telur telur að málsmeðferð Umhverfisstofnunar
og umhverfisráðherra og ráðuneytis hans brjóti einnig í bága við grunnreglur
stjórnsýsluréttar. Stefnandi hafi ekki notið jafnræðis við meðferð
kærumálsins og andmæla- og upplýsingaréttur hans hafi verið brotinn
í veigamiklum atriðum. Honum hafi ekki verið gefinn kostur á að fá
í hendur og tjá sig um öll þau gögn sem lágu til grundvallar auglýstri
tillögu að starfsleyfi og útgefnu starfsleyfi, til að mynda fylgiskjöl
með starfsleyfisumsókn, umsagnir sem óskað var eftir og bréf og gögn
frá umsækjanda starfsleyfisins um verulega aukna losun mengandi efna
dags. 7. mars 2003 og tengd málsskjöl. Þeim hafi beinlínis verið haldið
leyndum fyrir stefnanda. Það eigi eitt sér að leiða til ómerkingar
starfsleyfisins. Umsækjanda starfsleyfisins hafi hins vegar verið
gefinn kostur á að tjá sig um öll gögn málsins sem bárust Umhverfisstofnun,
þar með taldar athugasemdir og greinargerðir stefnanda. Hafi jafnræðis
með aðilum ekki verið gætt og stefnanda mismunað. Umhverfisráðherra
hafi virt að vettugi með sama hætti kröfur stefnanda um aðgang að
gögnum sem hann setti fram í stjórnsýslukæru sinni og ítrekaði með
bréfi dags. 20. maí 2003 og bréflegri fyrirspurn hinn 26. mars 2003.
Þessi málsmeðferð stangist bæði á við ákvæði og tilgang 6. gr. og
32. gr. laga nr. 7/1998, 24. gr. og 26. gr. reglugerðar nr. 785/1999,
stjórnsýslulög nr. 37/1993, upplýsingalög nr. 50/1996 og lög nr. 21/1993
um upplýsingamiðlun og aðgang að upplýsingum um umhverfismál og ákvæði
EB-tilskipana sem stefnandi vísar til. Stefnandi vekur sérstaka athygli
á því hversu rík áhersla er lögð á andmæla- og upplýsingarétt í 6.
gr. tilskipunar nr. 85/337 EBE og tilskipun 97/11 EB og í nýjum EB-tilskipunum.
Stefnandi styður kröfur sínar einnig þeim rökum að Umhverfisstofnun
og umhverfisráðherra hafi í engu tekið afstöðu til aðal- og varakrafna
hans og rökstuðnings. Heimild
stefnanda til kæru útgáfu starfsleyfis til umhverfisráðherra Byggt er á því að niðurstaða umhverfisráðherra
um að vísa kæru stefnanda frá vegna aðildarskorts brjóti með alvarlegum
hætti gegn málsskotsrétti stefnanda samkvæmt 2. mgr. 32. gr., sbr.
6. gr. laga nr. 7/1998, 33. gr. reglugerðar nr. 785/1999, tilskipunum
EB og tilgangi þessara réttarheimilda og löggjafarvilja. Ennfremur
gegn stjórnsýslulögum, góðum stjórnsýsluháttum og réttarþróun hér
á landi og á Evrópska efnahagssvæðinu sem endurspeglist í nýjum EB-tilskipunum.
Af þessum ástæðum verði ekki komist hjá því að ómerkja ákvörðun umhverfisráðherra
um frávísun á kæru stefnanda. Með frávísuninni sé með ólögmætum hætti
komið í veg fyrir að stefnandi hafi getað nýtt sér rétt sinn til að
kæra ákvörðun Umhverfisstofnunar. Stefnandi hafi verið ótvíræður aðili
málsins á lægra stjórnsýslustigi án nokkurra athugasemda þar að lútandi.
Honum hafi ennfremur verið leiðbeint af Umhverfisstofnun samkvæmt
stjórnsýslulögum um að hann ætti kærurétt til umhverfisráðherra.
Að stjórnsýslulögum eigi aðili máls á lægra stjórnsýslustigi óskilyrtan
rétt til aðildar á æðra stigi stjórnsýslu. Að öðrum kosti sé réttur
almennings til athugasemda samkvæmt 2. mgr. 32. gr. laga nr. 7/1998
og 33. gr. reglugerðar nr. 785/1999 markleysa, sbr. einnig 24. gr.
reglugerðar nr. 785/1999. Framangreindur réttur verði ekki véfengdur,
meðal annars í ljósi þess að umhverfisráðherra virti aðild stefnanda
í upphafi kærumeðferðar, sbr. bréf ráðuneytisins dags. 9. maí 2003.
Umhverfisráðherra hafi einnig viðurkennt
fulla aðild stefnanda að kærumálum varðandi mat á umhverfisáhrifum.
Brjóti frávísunin ennfremur í bága við almenna framkvæmd í kærumálum.
Þá sé ljóst að stefnandi eigi persónulegra hagsmuna að gæta sem íbúi
Fjarðabyggðar og vegna afskipta af fjölmörgum þáttum er varði umhverfisvernd
á Austurlandi í áratugi, eins og umhverfisráðherra hafi verið fullkunnugt
um. Vísar stefnandi til þess að kjarni íslenskra laga, tilskipana
EB og alþjóðasamninga um umhverfismál, mat á umhverfisáhrifum framkvæmda
og starfsleyfi vegna framkvæmda sem valda umhverfismengun, sé að tryggja
almenningi aðild, lýðræðislegan rétt hans, aðgang að upplýsingum,
réttláta, gegnsæja, skjóta og skilvirka, ókeypis eða ódýra málsmeðferð
jafnt fyrir stjórnvöldum sem dómstólum, sbr. meðal annars 5. og 6.
gr. tilskipunar 85/337/EBE, inngang, 1. gr. til 4. gr. og 6. gr. tilskipunar
90/313/EBE, 6. tl. 8. tl. og 11. tl. tilskipunar 97/11/EB og inngangs
og 3. gr. til 9. gr. Árósarsamningsins, sem undirritaður hafi verið
fyrir Íslands hönd 25. júní 1998 og hafi verið innleiddur í EB-rétt
með nýlegum tilskipunum. Ofangreind markmið séu auk þess kjarni Ríó-yfirlýsingarinnar
sem ríkisstjórnin eigi aðild að. Með niðurstöðu umhverfisráðherra
um aðild stefnanda hafi verið brotið alvarlega gegn þessum lýðræðislegu
og lögbundnu grundvallarmannréttindum. Frávísun umhverfisráðherra
verði að meta sem örþrifaráð og rökþrot gagnvart ítarlega rökstuddum
málsástæðum stefnanda og verulegum ágöllum á málsmeðferð Umhverfisstofnunar.
Frávísun á kæru stefnanda hafi einnig þær afleiðingar að athugasemdir
hans um breytt framkvæmdaáform, aukinn mengandi útblástur og fleiri
röksemdir, sem tíundaðar eru í stefnu þessari, athugasemdum hans og
kæru, hafi ekki fengið stjórnsýslulega efnismeðferð eins og lög um
hollustuhætti og mengunarvarnir, stjórnsýslulög og tilskipanir EB
og EFTA- réttur gera ráð fyrir. Stefnandi segir allar kröfur sínar og málsástæður
studdar þeim rökum að ákvörðun Umhverfisstofnunar og úrskurðir umhverfisráðherra
um mat á umhverfisáhrifum og ákvörðun umhverfisráðherra um frávísun
á kæru stefnanda vegna útgáfu starfsleyfis gangi gegn meginreglum
íslensks réttar, tilskipunum EB og alþjóðasamningum um sjálfbæra
þróun og varúðarreglunni. Í stefnu eru taldar upp fjölmargar réttarheimildir
Evrópubandalagsins og þjóðaréttar á sviði umhverfisréttar, án þess
að þær séu sérstaklega settar í samhengi við málsástæður stefnanda
eða rökstutt með hvaða hætti þær styðja málatilbúnað stefnanda. Hefur
stefnanda og láðst að tilgreina íslenskt heiti sumra þessara heimilda
og látið sitja við tilgreiningu þeirra á ensku sem er andstætt 1.
mgr. 10. gr. laga nr. 91/1991. Er ekki ástæða til endurtaka þessa
upptalningu stefnanda hér. III. Málsástæður og lagarök stefndu Málsástæður og lagarök allra stefndu eru
þær sömu, en stefndu Alcoa á Íslandi ehf., Reyðarál ehf. og Fjarðaál
sf. vísa til greinargerðar meðstefndu um málsástæður og lagarök sín. Varðandi allar dómkröfur stefnanda telja
stefndu að jafnvel þótt einhverjir annmarkar hafi verið á þeirri málsmeðferð
sem leiddi til hinna umstefndu stjórnvaldsákvarðana þá nægi þeir
annmarkar ekki til ógildingar eða ómerkingar. Er um þetta vísað til
þeirrar almennu reglu stjórnsýsluréttar að stjórnvaldsákvarðanir verði
ekki felldar úr gildi nema að þær séu haldnar verulegum annmörkum,
annað hvort að formi eða efni til. Þá verði og að hafa í huga þá hagsmuni
sem raunverulegir aðilar hafi af umræddum stjórnvaldsákvörðunum til
samanburðar við hagsmuni stefnanda sem séu fyrst og fremst huglægir,
en hann hafi hvorki einstaklegra og/eða fjárhagslega hagsmuna að
gæta í málunum. Hugsanlegir annmarkar á hinum umstefndu stjórnvaldsákvörðunum
þurfi því að vera mjög miklir til þess að þeir leiði til ómerkingar,
sérstaklega ef tekið er tillit til þeirra mörgu sem eigi beinna og
óbeinna hagsmuna að gæta. Að öðru leyti gera stefndu grein fyrir málsástæðum
og lagarökum sínum með hliðsjón af einstökum kröfum stefnanda, eins
og nú greinir nánar. Úrskurður
umhverfisráðherra 14. mars 2002 Stefndu krefjast í fyrsta lagi sýknu af
kröfu stefnda um að ómerktur verði úrskurður umhverfisráherra frá
14. mars 2002, þar sem staðfestur er úrskurður Skipulagsstofnunar
frá 31. ágúst 2001 um mat á umhverfisáhrifum 1. og 2. áfanga 420 þúsund
tonna álvers í Reyðarfirði, með vísan til aðildarskorts stefnanda,
sbr. 16. gr. einkamálalaga nr. 91/1991. Stefnandi hafi ekki kært úrskurð
Skipulagsstofnunar frá 31. ágúst til ráðherra. Þegar af þeirri ástæðu
hafi stefnandi ekki stöðu aðila í því stjórnsýslumáli sem lauk með
hinum umstefnda úrskurði. Stefnandi hafi ekki að öðru leyti sýnt fram
á slíka lögvarða hagsmuni af stjórnsýslumáli þessu að þeir skapi honum
lögvarinn rétt til aðildar. Í annan stað krefjast stefndu sýknu á þeim
grundvelli að úrskurðurinn uppfylli öll form- og efnisskilyrði stjórnsýslulaga
nr. 37/1993 og laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Stefndu
mótmæla því að brotið hafi verið í bága við 2. mgr. 5. gr. laga nr.
106/2000 með því að meta sameiginlega 420 þús. tonna álver og rafskautaverksmiðju,
sbr. úrskurð Skipulagsstofnunar frá 31. ágúst 2001 og úrskurð stefnda
frá 14. mars 2002. Einnig mótmæla þeir því að í úrskurðunum sé bygging
rafskautaverksmiðju sé rökstudd sem nauðsynleg vegna efnahagslegrar
hagkvæmni. Stefndu benda á að samkvæmt 1. mgr. 5. gr. laga nr. 106/2000
um mat á umhverfisáhrifum skuli þær framkvæmdir sem tilgreindar eru
í 1. viðauka við lög nr. 106/2000, ávallt háðar mati á umhverfisáhrifum,
en álver sé matsskyld framkvæmd samkvæmt 5. tölul. 1. viðauka. Í 2.
mgr. 5. gr segi síðan: „Í þeim tilvikum þegar fleiri en ein matsskyld
framkvæmd er fyrirhuguð á sama svæði getur ráðherra, að fenginni umsögn
Skipulagsstofnunar og að höfðu samráði við viðkomandi framkvæmdaraðila,
ákveðið að umhverfisáhrif þeirra skuli metin sameiginlega.“ Í athugasemdum
við 5. gr. frumvarps til laga um mat á umhverfisáhrifum segi: „Í 2.
mgr. er lagt til að ráðherra geti að höfðu samráði við viðkomandi
framkvæmdaraðila ákveðið í þeim tilvikum þegar fleiri en ein matsskyld
framkvæmd er fyrirhuguð á sama svæði að þær verði metnar sameiginlega.
Þess háttar ákvæði er ekki að finna í gildandi lögum. Varðandi stærri
framkvæmdir getur verið um að ræða nokkrar matsskyldar framkvæmdir
sem eru háðar hver annarri en á vegum ólíkra aðila, svo sem verksmiðja,
höfn, vegur og veitur. Æskilegt getur verið að kynna og fjalla um
þessar framkvæmdir samtímis.“ Stefndu telja að við mat á því hvort afla
þurfi leyfis ráðherra skv. 2. mgr. 5. gr. þurfi að ákveða hvort um
eina eða fleiri framkvæmdir er að ræða. Eitt af því sem ráði miklu
um þá niðurstöðu sé það hvort um einn og sama framkvæmdaraðila sé
að ræða, en einnig tilhögun framkvæmdarinnar að öðru leyti. Að mati
stefnda sé ekki rétt að skýra 2. mgr. 5. gr. þannig að ef skipta megi
fyrirhugaðri framkvæmd upp í fleiri en eina matsskylda framkvæmd,
þá beri að meta hvern hluta sérstaklega. Ákvæðið sé einkum hugsað
þegar um sé að ræða framkvæmdir á vegum ólíkra aðila sem að jafnaði
mundu ekki vinna mat á umhverfisáhrifum framkvæmda sameiginlega. Það
sé einmitt talinn kostur að meta framkvæmdir saman þegar þær eru á
sama framkvæmdasvæði og geti þannig valdið samverkandi áhrifum á umhverfið. Af matskýrslu Reyðaráls hf. megi ráða að
fyrirhugað var að einn og sami framkvæmdaraðili byggði rafskautaverksmiðju
og álver á sömu lóð og að rekstur þeirra yrði sameiginlegur. Þar komi
einnig fram að framleiðsla rafskauta sé hluti af álframleiðsluferlinu
og að álver af sambærilegri stærð framleiði yfirleitt rafskaut á staðnum.
Fram komi í matsskýrslu að ýmis hagræðing, bæði tæknileg og fjárhagsleg,
fengist með því byggja og reka álver og rafskautaverksmiðju sem eina
heild. Hafi það verið niðurstaðan að hér væri um svo nátengda starfsemi
að ræða að fallast yrði á að um eina framkvæmd væri að ræða þó að
verksmiðjurnar yrðu tvær og því rétt að um hana væri fjallað í einu
lagi í sömu matsskýrslu. Þó að í úrskurði Skipulagsstofnunar hafi
verið vísað til umfjöllunar í matsskýrslu, þar sem m.a. komi fram
að fjárhagsleg hagræðing væri af því að byggja og reka álver og rafskautaverksmiðju
sem eina heild, sé ljóst að þetta tiltekna atriði hafi ekki ráðið
þeirri niðurstöðu að um eina framkvæmd væri að ræða. Stefnandi vísar til þess að í matsskýrslu
sé gerð grein fyrir magni mengunarefna í frárennsli og útblæstri frá
álveri annars vegar og rafskautaverksmiðju hins vegar, en samkvæmt
2. mgr. 9. gr. laga nr. 106/2000 skuli í matsskýrslu tilgreina þau
áhrif, uppsöfnuð og samvirk, bein og óbein, sem fyrirhuguð framkvæmd
og starfsemi sem henni fylgir kann að hafa á umhverfi og samspil einstakra
þátta í umhverfinu. Þynningarsvæði verksmiðjanna sé afmarkað út frá
heildarmagni mengunarefna og þannig metin uppsöfnuð og samvirk áhrif
þeirra. Hafi það verið niðurstaðan að í matskýrslu Reyðaráls ehf.
væri með fullnægjandi hætti gerð grein fyrir umhverfisáhrifum álvers
og rafskautaverksmiðju sbr. 9. gr. laga nr. 106/2000 og þar sem um
eina og sömu framkvæmd væri að ræða skyldu þessir þættir metnir saman.
Stefndi vísar að öðru leyti til úrskurðar stefnda umhverfisráðherra
frá 14. mars 2002 og til þeirra sjónarmiða sem réðu niðurstöðu ráðherra.
Úrskurður
umhverfisráðherra 15. apríl 2003 Stefndu krefjast sýknu af þeirri dómkröfu
stefnanda að ómerktur verði úrskurður umhverfisráðherra frá 15. apríl
2003, um að ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 20. desember 2002 um matsskyldu
álvers í Reyðarfirði fyrir allt að 322 þúsund tonna ársframleiðslu
skuli óbreytt standa, eins og áður segir. Telja stefndu að úrskurðurinn
uppfylli allar form- og efniskröfur stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og
laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum og séu því engin lagaskilyrði
fyrir hendi til að ógilda úrskurðinn. Af hálfu stefndu er því ekki
haldið fram að stefnanda skorti lögvarða hagsmuni til að hafa uppi
umrædda kröfu sína. Að því er varðar þá málsástæðu stefnanda
að um nýja og matsskylda framkvæmd hafi verið að ræða þegar ákveðið
var hætta við byggingu 420.000 álvers og rafskautaverksmiðju og reisa
322.000 álver þess í stað vísa stefndu til þeirra sjónarmiða sem fram
koma í úrskurði umhverfisráðherra 15. apríl 2003, en þar sé fjallað
um þessar málsástæður stefnanda. Er ítarleg grein gerð fyrir forsendum
úrskurðarins í lýsingu málsatvika í I. kafla dómsins hér að framan
og vísast til þeirrar umfjöllunar um málsástæður og lagarök stefndu
að þessu leyti. Stefndu vísa til þess að með bréfi 26. febrúar
2003 hafi stefnanda verið gefinn kostur á að koma athugasemdum sínum
á framfæri vegna umsagna Skipulagsstofnunar, Umhverfisstofnunar,
Fjarðabyggðar og Reyðaráls ehf. um framkomna kæru hans. Á þennan hátt
hafi stefnanda verið veittur andmælaréttur um þessar umsagnir á grundvelli
stjórnsýslulaga. Athugasemdir stefnanda hafi borist með bréfi 5. mars
2003. Í bréfi stefnanda frá 26. mars 2003, sem barst því eftir að
hann hafði komið athugasemdum sínum á framfæri, sé bent á að stefnandi
hafi aflað sér gagna sem gengið höfðu milli aðila í aðdraganda úrskurðar
Skipulagsstofnunar frá 20. desember 2002 auk gagna frá Umhverfisstofnun
varðandi undirbúning að útgáfu starfsleyfis sem gefið hafði verið
út þann 14. mars 2003. Bendi stefnandi sérstaklega á bréfaskipti lögmanns
Reyðaráls og Umhverfisstofnunar á tímabilinu 7. til 14. mars 2003
og fleiri gögn sem stefnandi tiltaki í bréfi þessu. Umhverfisráðherra
hafi tekið til skoðunar öll þau gögn sem lágu til grundvallar eða
voru til frekari skýringar á málinu áður en hann kvað upp úrskurð
sinn þann 15. apríl 2003. Meðal þessara gagna hafi verið framangreind
gögn sem stefnandi tiltaki sérstaklega í bréfi sínu þann 26. mars
2003. Þá komi og fram hjá stefnanda í framangreindu bréfi að upplýsinga-
og andmælaréttur hans hafi ekki verið virtur sem kæranda að framangreindum
úrskurði Skipulagsstofnunar. Að mati stefndu er hér um órökstuddar
fullyrðingar að ræða. Þá komi einnig fram í nefndu bréfi að andmæla-
og upplýsingaréttur hans hafi ekki verið virtur varðandi undirbúning
Umhverfisstofnunar að útgáfu starfsleyfis fyrir álverið í Reyðarfirði.
Ákvörðun um útgáfu starfsleyfis hafi ekki verið til skoðunar í framangreindu
kærumáli og er vísað til umfjöllunar um þriðju dómkröfu stefnanda
um meintan andmælarétt hans vegna útgáfu starfsleyfis. Stefndu telja
ranga þá fullyrðingu stefnanda, að stefndi hafi virt að vettugi kröfur
stefnanda um aðgang að gögnum, sbr. bréf hans frá 26. mars 2003, enda
hafi engar slíkar kröfur settar fram í tilgreindu bréfi. Stefndu vekja athygli á að samantekt stefnanda
um samanburð á 420 þúsund tonna álveri og 322 þúsund tonna álveri
dagsett 5. febrúar 2004, sem stefnandi hefur vísað til í málinu, hafi
ekki legið fyrir þegar stefndi úrskurðaði og ákvarðaði vegna þeirra
framkvæmda sem hér séu til umfjöllunar. Ákvörðun
Umhverfisstofnunar 14. mars 2003 Stefndu byggja kröfu sína um sýknu í þessum
þætti málsins annars vegar á því að afgreiðsla Umhverfisstofnunar
á útgáfu starfsleyfis 14. mars 2003 hafi verið framkvæmd á grundvelli
laga nr. 7/1998 og reglugerðar nr. 785/1999 og hvorki séu formlegar
né efnislegar ógildingarástæður fyrir hendi. Hins vegar hafi stefnandi
ekki verið aðili að því stjórnsýslumáli sem varðaði útgáfu starfsleyfisins.
Þegar af þeirri ástæðu beri að sýkna stefnda af þessari dómkröfu stefnanda
á grundvelli 16. gr. einkamálalaga nr. 91/1991 vegna aðildarskorts
stefnanda. Verður nú nánari grein gerð fyrir þessum sjónarmiðum stefndu. Stefndu lýsa því að þegar Umhverfisstofnun
barst umsókn þann 4. september 2002 um starfsleyfi fyrir álver Reyðaráls
ehf. í Reyðarfirði, allt að 322 þúsund tonnum, hafi þegar verið hafist
handa við að móta tillögu að starfsleyfi í samræmi við reglugerð nr.
785/1999 um starfsleyfi fyrir atvinnurekstur sem getur haft í för
með sér mengun. Við þá vinnu hafi m.a. verið notuð loftdreifingarspá
fyrir loftborið flúor (HF) frá framkvæmdaraðila sem fylgdi umsókninni.
Hafi hún m.a. byggt á veðurgögnum sem Skipulagsstofnun studdist við
í fyrra mati á umhverfisáhrifum 422.000 tonna álvers. Umhverfisráðherra
hafi metið þessi gögn, og aðferðafræðina sem hún studdist við fullnægjandi
í fyrri úrskurði sínum. Við spár á dreifingu mengunarefna frá 322.000
tonna álveri hafi verið útbúið nákvæmt veðurlíkan af aðstæðum í öllum
Reyðarfirði og nágrenni og niðurstöður þess notaðar til að spá fyrir
um loftdreifingu frá álverinu. Skipulagsstofnun hafi engar athugasemdir
gert við gæði veðurgagnanna í úrskurði sínum þann 20. desember 2002
en bent á, líkt og áður, að vegna óvissu væri nauðsynlegt að fylgjast
vel með styrk mengunarefna í andrúmslofti innan og utan þynningarsvæðisins.
Að mati Umhverfisstofnunar hafi það ekki verið í andstöðu við 10.
gr. reglugerðar nr. 785/1999 að notast við þessa spá við starfsleyfisgerðina.
Umhverfisstofnun hafi auglýst opinberlega
tillögu að starfsleyfi 17. desember 2002, þremur dögum áður en úrskurður
Skipulagsstofnunar lá endanlega fyrir. Að mati stefndu sé þessi annmarki
smávægilegur og geti einn og sér tæplega leitt til ógildingar ákvörðunar
stofnunarinnar. Umhverfisstofnun hafi við tillögugerð sína 17. desember
2002 bæði tekið tillit til úrskurðar Skipulagsstofnunar 31. ágúst
2001 og til úrskurðar umhverfisráðherra 14. mars 2002. Úrskurður Skipulagsstofnunar
hafi legið formlega fyrir 20. desember 2002. Úrskurðurinn hafi engin
áhrif haft á fyrri tillögur Umhverfisstofnunarinnar um starfsleyfi
enda hafi úrskurðurinn kveðið á um að fyrri úrskurður Skipulagsstofnunar
frá 31. ágúst 2001 skyldi gilda áfram að teknu tilliti til breytinga
á framkvæmdaáformum. Forsendur fyrir starfsleyfi hafi því verið óbreyttar. Stefndu telja að tillaga að starfsleyfi
sé eingöngu tillaga en ekki endanleg ákvörðun um útgáfu starfsleyfis.
Búast megi við að tillaga geti breyst, ef fram koma rökstuddar athugasemdir
sem Umhverfisstofnun telur sér skylt að taka tillit til á grundvelli
málefnalegra- og lögmætra sjónarmiða. Breytingar á fyrirhuguðu starfsleyfi
geti því átt sér eðlilegar skýringar. Á Umhverfisstofnun hvíli sú
skylda að afgreiða umsókn um starfsleyfi þegar fullnægjandi gögn liggi
fyrir. Athugasemdir framkvæmdaraðila eða almennings við tillögu Umhverfisstofnunar
að starfsleyfi leiði ekki til þess að stofnunin móti nýja tillögu
að starfsleyfi eða vísi umsókn um starfsleyfi frá á grundvelli 11.
gr. reglugerðar nr. 785/1999. Málsmeðferðarreglur geri ekki ráð fyrir
slíkri málsmeðferð. Umhverfisstofnun beri að gera tillögu að starfsleyfi,
auglýsa hana, taka við athugasemdum frá almenningi og framkvæmdaraðila
og taka síðan endanlega ákvörðun um útgáfu starfsleyfis. Í athugasemdum
kunni að koma fram gögn og sjónarmið sem stofnuninni beri að taka
tillit til við ákvarðanatöku um útgáfu starfsleyfis. Umhverfisstofnun
hafi því ekki verið heimilt að auglýsa nýja starfsleyfistillögu vegna
framkominna athugasemda framkvæmdaraðila. Stofnuninni hafi borið að
taka athugasemdir hans til skoðunar í tengslum við ákvörðun um útgáfu
starfsleyfis fyrir álver framkvæmdaraðila á þann hátt sem gert var.
Framkvæmdaraðili hafi ekki lagt fram nýja
loftdreifingarspá með erindi til Umhverfisstofnunar 7. mars 2003
eins og stefnandi haldi fram í málatilbúnaði sínum. Hið rétta sé að
framkvæmdaraðili hafi fyrst og fremst leiðrétt spá vegna villu í tölvuforriti
sem hann hafði þá uppgötvað. Þessi villa í forriti hafi ekki verið
séð fyrir. Eftir að ábendingin kom fram hafi Umhverfisstofnun borið
að taka þessa ábendingu til athugunar og leggja mat á leiðrétta spá
á grundvelli nýrra og réttari upplýsinga. Þá hafi stofnuninni borið
að taka afstöðu til kröfu framkvæmdaraðila sem byggði á meðalhófs-
og jafnræðisreglum stjórnsýsluréttarins, m.a. með tilvísun framkvæmdaraðila
til sambærilegra viðmiðunarreglna annarra álvera hér á landi. Í athugasemdum framkvæmdaraðila við tillögu
að starfsleyfi, sem stofnuninni bárust 7. mars 2003, hafi því m.a.
verið haldið fram að Skipulagsstofnun hefði í fyrri ákvörðunum sínum
fallist á að mörk HF innan þynningarsvæðis álversins yrðu 0,3 μg/m3.
Með vísan til meðalhófs- og jafnræðisreglu stjórnsýslulaga hafi þess
verið krafist, að Umhverfisstofnun hækkaði mörk fyrir HF utan þynningarsvæðisins
í 0,3 μg/m3 í samræmi við það. Framkvæmdaraðili hafi talið að
viðmiðið 0,2 μg/m3 fyrir HF innan þynningarsvæðisins væri í ósamræmi
við niðurstöðu mats á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar og því væri
réttara og eðlilegra að miða við 0,3 μg/m3. Hafi Umhverfisstofnun
í ljósi þessa talið nauðsynlegt að leita álits Skipulagsstofnunar
áður en endanleg ákvörðun yrði tekin um útgáfu starfsleyfis og jafnframt
að gefa Skipulagsstofnun færi á að taka til athugunar hvort leiðrétt
loftdreifingarspá leiddi til þess að nýtt mat á umhverfisáhrifum yrði
að fara fram. Í svari Skipulagsstofnunar kom ekki fram krafa um að
nýtt mat á umhverfisáhrifum færi fram og hafi niðurstaða Skipulagsstofnunar
verið sú að 0,3 μg/m3 væri ásættanleg viðmiðun, en benti á að
rétt væri að miða við 0,2 μg/m3. Umhverfisstofnun hafi tekið fullt tillit
til niðurstöðu Skipulagsstofnunar í hinu endanlega starfsleyfi og
hafi ákvæði starfsleyfisins varðandi HF verið byggt upp með þeim hætti
að miða við 0,3 μg/m3 innan þynningarsvæðis og setja frekari
kröfur um að starfsleyfishafinn leitaðist við að ná mörkum HF innan
þynningarsvæðis niður í 0,2 μg/m3. Þannig skyldu mörkin lækka
í 0,25 μg/m3 á fyrsta degi 27. mánaðar eftir að rekstur álversins
hæfist, að uppfylltum tilteknum skilyrðum. Skyldi framkvæmdaraðili,
í samráði við Umhverfisstofnun, jafnframt leitast við að minnka losun
á HF enn frekar. Tækist honum það ættu mörkin að lækka í 0,2 μg/m3.
Þá beri að geta þess að í starfsleyfi Norðuráls hf., dags 24. febrúar
2003, sé miðað við 0,3 μg/m3 innan þynningarsvæðis og miðað
sé við sömu mörk í starfsleyfi álvers Alcan á Íslandi í Straumsvík. Varðandi umrædd umhverfismörk vetnisflúoríðs
í andrúmslofti vísa stefndu Alcoa á Íslandi ehf., Reyðarál ehf. og
Fjarðaál sf. sérstaklega til þess að viðmiðið 0,3 μg/m3 gildi
fyrir önnur álver á Íslandi auk þess sem þessi mörk hafi verið sett
í upphaflegu umhverfismati fyrir 420.000 álver. Er vísað til bréfs
11. mars 2003 til Umhverfisstofnunar og bréfs 29. apríl 2003 til umhverfisráðherra
um nánari umfjöllun um þetta atriði. Stefndi leggur áherslu á að Umhverfisstofnun
hafi verið skylt að byggja á ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 20. desember
2002 við afgreiðslu á umsókn um starfsleyfi fyrir álver Reyðaráls
ehf. og hafi því ekki verið heimilt að fresta ákvörðun um útgáfu starfsleyfis
vegna kæru á ákvörðun Skipulagsstofnunar til umhverfisráðherra. Stefndu benda á að þegar Reyðarál ehf. sendi
inn umsókn um starfsleyfi 4. september 2002 hafi kennitala félagsins
verið tilgreind 600100-2380. Auglýst tillaga að starfsleyfi hafi verið
miðuð við þessa kennitölu sem og endanleg ákvörðun um útgáfu starfsleyfis
14. mars 2003. Stefndu vekja athygli á því að nafni Reyðaráls ehf.
hafi verið breytt í „Alcoa á Íslandi ehf.“ og nafni Alcoa á Íslandi
ehf. hafi verið breytt í „Reyðarál ehf.“, sbr. tilkynningar til hlutafélagaskrár
12. mars 2003. Kennitala þess félags sem beri nafnið Reyðarál ehf.
í dag sé því kennitala þess félags sem áður hét Alcoa á Íslandi og
öfugt. Ekki sé því um það að ræða að annar lögaðili hafi fengið starfsleyfið
en sótti um það. Þá hafa stefndu upplýst að með bréfi 17. mars 2004
hafi verið sótt um að starfsleyfið, sem gefið var út 14. mars 2003
til Alcoa á Íslandi ehf. (áður Reyðarál ehf.), kt. 600100-2380, verði
fært yfir á nafn stefnda Fjarðaráls sf. Er vísað til 2. mgr. 27. gr.
reglugerðar nr. 785/1999 til stuðnings kröfunni og tekið fram að engar
breytingar verði á starfsleyfinu. Erindið sé nú til afgreiðslu hjá
Umhverfisstofnun og muni niðurstaðan væntanlega verða sú að yfirfæra
starfsleyfið yfir á nýtt nafn og kennitölu með vísan til 2. mgr. 27.
gr. reglugerðar nr. 785/1999. Hvorki stefndu né Umhverfisstofnun líti
svo á að stefnandi hafi verið formlegur aðili að stjórnsýslumáli því
sem fjallaði um ákvörðun um útgáfu starfsleyfis Reyðaráls ehf. Stefnandi
hafi sent inn athugasemdir við tillöguna og Umhverfisstofnun kynnt
honum ákvörðun stofnunarinnar um útgáfu starfsleyfis og vakið var
athygli á kærurétti til umhverfisráðherra. Þessi málsmeðferð sé í
samræmi við ákvæði 24. og 25. gr. reglugerðar nr. 785/1999 um starfsleyfi
fyrir atvinnurekstur sem getur haft í för með sér mengun. Almenningi
sé veittur réttur til að koma að athugasemdum við tillögu að starfsleyfi
samkvæmt ofangreindri reglugerð. Það hafi verið gert við meðferð starfsleyfisumsóknar
framkvæmdaraðila hjá Umhverfisstofnun. Hins vegar sé ekki gert ráð
fyrir í reglugerðinni, né í öðrum réttarheimildum, svo sem í lögum
nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir, sem fjalla um útgáfu
starfsleyfa Umhverfisstofnunar, að almenningi sé veittur frekari
réttur til andmæla, til dæmis vegna athugasemda sem stofnuninni berast
við starfsleyfistillögun. Vera kunni að athugasemdir sem fram komi
leiði til þess að stofnunin telji að leita þurfi frekar álits annarra.
Það mat liggi hjá stofnuninni einni. Almenningur, sem geri athugasemdir
við starfsleyfistillögu, hafi í slíkum tilfellum ekki sjálfstæðan
andmælarétt. Í þessu máli hafi það verið mat Umhverfisstofnunar að
ekki væri þörf á því við úrlausn málsins að leita eftir frekara áliti
almennings eða annarra sem gerðu athugasemdir við auglýsta starfsleyfistillögu
til að komast að efnislega réttri niðurstöðu. Hafa verði í huga að
samkvæmt meginreglum stjórnsýsluréttarins skuli ekki leita álits nema
það sé nauðsynlegt við úrslausn mála. Við það mat verði meðal annars
að taka tillit til hagsmuna, framkvæmdaraðila í þessu tilviki Reyðaráls
ehf., af því að fá starfsleyfi eins skjótt útgefið og unnt sé. Mat
Umhverfisstofnunar hafi verið að ekki væri nauðsynlegt að leita frekara
álits en gert var og að nægileg gögn hafi legið fyrir þegar endanleg
ákvörðun um starfsleyfi var tekin. Samkvæmt framangreindu telja stefndu að
Umhverfisstofnun hafi uppfyllt skilyrði reglugerðar nr. 785/1999 um
rétt almennings og þar með virt rétt stefnanda til að senda inn athugasemdir
við fyrirhugað starfsleyfi Reyðaráls ehf. Jafnframt er það afstaða
stefndu að í þessum þætti málsins verði að gera skýran greinarmun
á rétti almennings til að koma á framfæri athugasemdum vegna fyrirhugaðs
starfsleyfis og þeim réttindum og skyldum sem fylgja aðilastöðu í
stjórnsýslumáli. Af þessum ástæðum beri að sýkna af kröfu stefnanda
um að ómerkt verði ákvörðun Umhverfisstofnunar hinn 14. mars 2003
um útgáfu starfsleyfis fyrir álver Reyðaráls ehf. Ákvörðun
umhverfisráðherra 14. júlí 2003 Stefndu krefjast sýknu af dómkröfu stefnanda
um að ómerkt verði ákvörðun umhverfisráðherra 14. júlí 2003 um að
vísa frá kæru stefnanda 28. mars 2003 á ákvörðun Umhverfisstofnunar
14. mars 2003 um útgáfu starfsleyfis fyrir Reyðarál ehf. Sýknukrafan
byggir í fyrsta lagi á aðildarskorti stefnanda, sbr. 16. gr. einkamálalaga
nr. 91/1991, en stefndu telja að stefnandi hafi hvorki sýnt fram á
að hann hafi haft stöðu aðila í málinu, né að öðru leyti átt lögmæta
hagsmuni vegna ákvörðunar stefnda. Í annan stað er krafist sýknu á
þeim grundvelli að úrskurðurinn uppfylli öll form- og efnisskilyrði
stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Stefndu benda á að samkvæmt 2. mgr. 32.
gr. laga um hollustuhætti og mengunarvarnir nr. 7/1998 megi kæra
ákvarðanir Umhverfisstofnunar og heilbrigðisnefnda um útgáfu starfsleyfis
samkvæmt 6. gr. laganna, til fullnaðarúrskurðar ráðherra innan tveggja
vikna frá ákvörðun Umhverfisstofnunar eða heilbrigðisnefnda. Í lögunum
sé ekki tekið sérstaklega fram hverjum sé heimilt að kæra útgáfu starfsleyfis,
en um það gildi almennar reglur stjórnsýsluréttarins. Í 1. mgr. 26.
gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 segi að aðila máls sé heimilt að kæra
stjórnvaldsákvörðun til æðra stjórnvalds til þess að fá hana fellda
úr gildi eða henni breytt, nema annað leiði af lögum eða venju. Með
„aðila máls“ í skilningi framangreinds ákvæðis sé átt við þann sem
hefur lögmætra hagsmuna að gæta, þ.e. einstaklegra og verulegra hagsmuna,
hvort sem þeir séu fjárhagslegir eða persónulegir. Þetta byggist á
viðurkenndum sjónarmiðum í stjórnsýslurétti. Hugtakið hafi verið
skýrt rúmt í umhverfisrétti þannig að ekki sé einungis átt við þá
sem eiga beina aðild að máli, heldur geti einnig fallið undir þeir
sem hafi óbeinna hagsmuna að gæta svo sem nágrannar starfsleyfisskyldrar
starfsemi. Kæruaðild almennings án tillits til hagsmuna
af úrlausn málsins („actio popularis“) sé ekki viðurkennd í stjórnsýslurétti
hér á landi nema fyrir hendi sé sérstök lagaheimild Slíka lagaheimild
sé ekki að finna í lögum um hollustuhætti og mengunarvarnir. Að mati
stefndu veiti réttur almennings til að gera athugasemdir við auglýst
drög að starfsleyfi, sbr. 24. gr. reglugerðar nr. 785/1999 um starfsleyfi
fyrir atvinnurekstur sem getur haft í för með sér mengun, þeim sem
geri athugasemd ekki stöðu aðila stjórnsýslumáls. Stefndu telja því
að ekki sé hægt að líta svo á að stefnandi hafi verið aðili máls við
meðferð þess hjá Umhverfisstofnun, enda komi fram í umsögn stofnunarinnar,
9. maí 2003, að þar sé ekki litið á stefnanda sem aðila máls. Að mati
stefndu skipti ekki máli þó að í bréfi Umhverfisstofnunar til stefnanda
hafi hann verið upplýstur um kæruheimildir, enda sé ákvörðun um aðild
að kærumáli í höndum þess stjórnvalds sem um kæruna fjallar. Stefndu mótmæla því sem fullyrt er í stefnu
að aðild stefnanda hafi í upphafi málsins verið virt. Bréf það sem
sent hafi verið stefnanda 9. maí 2003, þar sem honum var tilkynnt
um framlengingu úrskurðarfrests, hafi ekki falið í sér neina viðurkenningu
á aðild hans að málinu. Hins vegar hafi á því stigi ekki verið tekin
ákvörðun um hvort viðurkenna skyldi aðild hans og hafi því þótt rétt
að tilkynna honum um framlengingu frests eins og áskilið er í 3. mgr.
32. gr. laga um hollustuhætti og mengunarvarnir. Stefndu bendir á að samkvæmt 4. mgr. 12.
gr. laga um mat á umhverfisáhrifum sé sérstaklega tekið fram að öllum
sé heimilt að kæra til ráðherra ákvarðanir Skipulagsstofnunar um
matsskyldu og úrskurð stofnunarinnar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmda.
Kæruaðild í þeim lögum byggist því á hinu svokallaða „actio popularis“
og hafi þessi framkvæmd á þessu sviði ekki þýðingu um kæru á útgáfu
starfsleyfis. Stefndu mótmæla þeirri fullyrðingu í stefnu að frávísun
kæru stefnanda hafi brotið í bága við almenna framkvæmd í kærumálum.
Í þeim kærumálum vegna útgáfu starfsleyfa sem verið hafi til meðferðar
í umhverfisráðuneytinu hafi kæruaðild ávallt byggst á beinum eða óbeinum
hagsmunum viðkomandi kæranda. Í samræmi við almenn viðhorf í umhverfisrétti
hafi kæruaðildin verið túlkuð nokkuð rúmt, en þó þannig að ávallt
hafi verið um beina eða óbeina hagsmuni væri að ræða. Stefndu mótmæla því sérstaklega að niðurstaða
úrskurðarnefndar sem starfaði á grundvelli þágildandi laga um hollustuhætti
og heilbrigðiseftirlit nr. 81/1988, frá 18. desember 1995, bindi með
einhverjum hætti hendur stefnda umhverfisráðherra við mat á aðild
stefnanda, en þar hafi aðild stefnanda verið viðurkennd vegna útgáfu
starfsleyfis ÍSAL. Í því tilviki hafi verið um annan úrskurðaraðila
að ræða og eldri löggjöf og sem hafi ekki áhrif á túlkun ráðuneytisins
á ákvæðum 2. mgr. 32. gr. núgildandi laga um hollustuhætti og mengunarvarnir.
Stefnandi haldi því fram að hann eigi persónulegra
hagsmuna að gæta sem íbúi Fjarðarbyggðar og vegna afskipta af fjölmörgum
þáttum er varða umhverfisvernd á Austurlandi í áratugi. Stefndu vísa
til þess að kæruaðild hafi verið viðurkennd í nokkrum nánar tilteknum
málum þegar um mikla nálægð við leyfðar framkvæmdar var að ræða. Stefnandi
sé búsettur í Neskaupsstað sem sé á þriðja tug kílómetra í beinni
loftlínu frá fyrirhuguðu álveri við Reyðarfjörð og langt fyrir utan
þynningarsvæði þess samkvæmt matsskýrslu. Strax í upphafi hafi því
verið ljóst að mikill vafi lék á að stefnandi gæti byggt aðild sína
á slíkum óbeinum hagsmunum. Í bréfi sínu 6. júní 2003 byggi stefnandi
ekki á því að hann eigi hagsmuna að gæta sem nágranni og hafi ráðuneytið
því talið ljóst að ekki væri um slíka óbeina hagsmuni að ræða. Aðild
einstaklinga eða umhverfisverndarsamtaka sem unnið hafi að umhverfismálum
og sýnt þeim sérstakan áhuga, hafi hingað til ekki verið viðurkennd
af íslenskum dómstólum. Að mati stefndu verði slík aðild að byggja
á sérstakri lagaheimild. Stefndu benda á að ákvæði Árósasamningsins
um aðgang að upplýsingum, þátttöku almennings í ákvarðanatöku og aðgang
að réttlátri málsmeðferð í umhverfismálum, hafi verið undirritaður
af Íslands hálfu en ekki fullgiltur. Þar sé meðal annars kveðið á
um kæruaðild tiltekinna umhverfisverndarsamtaka að málum vegna leyfisveitinga
á sviði umhverfisréttar. Árósasamningurinn kveði hins vegar ekki á
um kæruaðild einstaklinga að slíkum málum og gæti stefnandi því ekki
byggt kæruaðild sína á ákvæðum þess samnings. Auk þess hafi samningurinn
ekki verið fullgiltur af Íslands hálfu og hafi ákvæði hans ekki verið
lögfest hér á landi. Hafi þau því enga þýðingu við skýringu núgildandi
laga. Stefndu árétta, að ákvæði tilskipana nr.
2003/4/EB um almennan aðgang að upplýsingum um umhverfismál og 2003/35/EB
um þátttöku almennings í ákvarðanatöku um umhverfismál hafi ekki verið
innleidd í íslenskan rétt og hafi því ekkert gildi í máli þessu. Hvað
varðar vísun stefnanda til tilskipana nr. 85/337, 97/11/EB og 90/313/EBE
þá byggi lög nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum og lög nr. 21/1993
um upplýsingamiðlun og aðgang að upplýsingum í umhverfismálum, á ákvæðum
þeirra tilskipana. Í þeim lögum eða tilskipunum séu ekki ákvæði um
kæruaðild einstaklinga eða félagasamtaka varðandi ákvarðanir stjórnvalda
um útgáfu starfsleyfa á grundvelli laga um hollustuhætti og mengunarvarnir.
Að því er varðar kröfur stefnanda um að
fá sendar allar kærur og kærugögn og að honum gefist kostur á að tjá
sig um öll gögn áður en endanleg afstaða yrði tekin til kæru hans
benda stefndu á að í upphafi málsins hafi ekki legið önnur gögn fyrir
í málinu en þær þrjár kærur sem borist höfðu auk nokkurra gagna um
forsögu málsins sem fylgdu kæru stefnanda. Umhverfisráðuneytið hafi
ekki séð ástæðu til að senda stefnanda kærur annarra kærenda enda
fjölluðu þær um sömu málsástæður og fram komu í kæru stefnanda og
því hafi ekki verið nauðsynlegt á grundvelli reglna um andmælarétt
að gefa stefnanda kost á að gera athugasemdir við aðrar kærur. Í kæru
sinni hafi stefnandi hvorki vísað til upplýsingalaga né til laga nr.
21/1993 um upplýsingamiðlun og fl. til stuðnings kröfum sinni. Ekki
hafi verið litið svo á að krafa stefnanda byggðist á tilgreindum lögum.
Hefði til þess komið að aðild stefnanda hefði verið viðurkennd og
málið tekið til efnismeðferðar hefðu honum að sjálfsögðu verið send
öll gögn málsins eins og ávallt sé gert í kærumálum sem eru til meðferðar
í umhverfisráðuneytinu. Að því er varðar kröfur stefnanda undir
meðferð kærumálsins um að fá senda lista yfir gögn málsins vísa stefndu
til þess að á þeim lista hefðu, í upphafi málsins, aðeins verið þær
þrjár kærur sem bárust. Að mati stefndu þjónaði það því engum tilgangi
að senda stefnanda lista yfir gögn málsins í upphafi þess áður en
gagnaöflun var hafin. Hefðu á þeim lista einungis verið þær þrjár
kærur sem bárust. Hafi verið litið svo á að stefnandi hefði fyrst
og fremst hagsmuni af að fá lista yfir gögn málsins þegar gagnaöflun
væri lokið eða a.m.k. langt komin. Áður en til þess hafi komið hafi
hins vegar verið tekin ákvörðun um það af hálfu stefnda umhverfisráðherra
að vísa kæru stefnanda frá og einnig hinum tveimur kærunum sem borist
höfðu. Þær umsagnir sem hafi borist hafi einungis fjallað um efnisþætti
málsins og því hafi ekki verið talin ástæða til að gefa stefnanda
kost á að gera athugasemdir við þær. Annarra gagna hafi ekki verið
aflað þegar málinu var vísað frá. Hafi sérstaklega verið farið yfir
það af hálfu stefnda hvort eitthvað í umsögnunum varðaði aðild stefnanda
að málinu sem ástæða væri til að gefa honum kost á að gera athugasemdir
við en það hafi verið mat stefnda umhverfisráðherra að svo væri ekki.
Stefndu fallast ekki á að andmælaréttur hafi verið brotinn á stefnanda.
Leggja stefndu áherslu á að ekki hafi verið tekin efnisleg afstaða
til kæru stefnanda og því ekki komið til þess að honum væri veittur
andmælaréttur varðandi þann þátt málsins. Hvað varðar upplýsingarétt stefnanda hafi
verið litið svo á að hálfu stefnda umhverfisráðherra að kröfur stefnanda
byggðust fyrst og fremst á reglum um andmælarétt á meðan málið var
til meðferðar hjá ráðuneyti stefnda. Sé sá skilningur studdur skýru
orðalagi í kæru stefnanda 28. mars 2003 og bréfi hans 20. maí 2003,
þar sem hann krefjist þess að fá að tjá sig um öll gögn sem ráðuneytinu
berast og minnir á rétt sinn til andmæla. Eins og áður segi hafi stefnandi
í kröfum sínum ekki vísað til upplýsingalaga nr. 21/1993. Á þeim
grundvelli hefði umhverfisráðuneytið hugsanlega átt að afhenda stefnanda
kærur annarra kærenda í málinu og umsagnir sem borist höfðu. Slík
krafa hafi ekki borist eftir að málinu hafi verið vísað frá og hafi
því stefndi umhverfisráðherra verið í góðri trú um að kröfur kæranda
hefðu byggst á reglum um andmælarétt. Stefndu benda á að þótt framangreind
gögn hefðu verið send stefnanda þá hefði það engu breytt varðandi
þá niðurstöðu stefnda að vísa málinu frá. Að því er varðar þá fullyrðingu stefnanda
að virtir hafi verið að vettugi lögbundnir frestir til að afgreiða
kæru stefnda 28. mars 2003 og að ráðherra hefði verið í lófa lagið
að kveða upp úr um frávísunar kærunnar þegar í stað benda stefndu
á samkvæmt 3. mgr. 32. gr. laga nr. 7/1998 skuli ráðherra kveða upp
úrskurð svo fljótt sem auðið er og eigi síðar en fjórum vikum eftir
að honum berst mál í hendur. Sé mál viðamikið og fyrirsjáanlegt að
afgreiðsla taki lengri tíma skuli tilkynna hlutaðeigandi það og tiltaka
afgreiðslufrest sem aldrei skuli þó vera lengri en átta vikur. Kæra
stefnanda hafi borist 28. mars 2003, en einnig hafi borist tvær aðrar
kærur vegna sömu ákvörðunar, þ.e. frá Náttúruverndarsamtökum Íslands
annars vegar og fjórum einstaklingum hins vegar. Auk stefnanda séu
tveir af framangreindum kærendum búsettir á Austurlandi. Í umhverfisrétti
sé oft vafamál hverja beri að telja hafa óbeinna hagsmuna að gæta
þannig að aðild þeirra að stjórnsýslumáli sé viðurkennd. Hafi í nokkrum
tilvikum verið viðurkennt aðild þeirra, sem búa í nágrenni við mengandi
atvinnurekstur, sbr. úrskurði ráðuneytisins frá 16. september 2003
varðandi starfsleyfi svínabúsins að Brautarholti og frá 27. maí 2002
varðandi starfsleyfi alifuglabúsins Nesbús. Við mat á því hvort slíkir
hagsmunir séu til staðar hjá kærendum þurfi oft að líta til þeirrar
starfsemi sem viðkomandi starfsleyfi gildir um og t.d. umfangs þeirrar
mengunar sem frá henni stafar. Í ljósi þess að þrír af kærendum voru
búsettir á Austurlandi hafi ráðuneytið ákveðið að vísa ekki framangreindum
kærum frá strax í upphafi heldur skoða þann þátt nánar. Vegna þess
hve frestir til að úrskurða samkvæmt 32. gr. laga nr. 7/1998 séu
stuttir hafi verið ákveðið að senda kærurnar 9. apríl 2003 til umsagnar
Umhverfisstofnunar, Heilbrigðiseftirlits Austurlands, Fjarðarbyggðar,
Skipulagsstofnunar og Reyðaráls. Einnig hafi verið til þess litið
að hugsanlega kæmu fram upplýsingar í þeim umsögnum sem gagnast gætu
við ákvörðun á því hvort kærendur hefðu einstaklegra eða óbeinna hagsmuna
að gæta í málinu. Hinn 9. maí 2003 hafi kærendum verið tilkynnt um
að ekki yrði unnt að úrskurða innan fjögurra vikna frestsins, enda
hafi þá umsagnir ekki verið komnar frá öllum umsagnaraðilum. Hinn 14. maí 2003 hafi síðasta umsögnin
í kærumálinu borist. Ekkert komi fram í umsögnum sem upplýst geti
hvort kærendur ættu beinna eða óbeinna hagsmuna að gæta í málinu.
Í umsögn Umhverfisstofnunar komi fram að stofnunin hafi ekki litið
svo á að stefnandi væri aðili máls við útgáfu starfsleyfis Reyðaráls
ehf. Hinn 2. júní 2003 hafi stefnanda og öðrum kærendum verið sent
bréf, þar sem fram komi að gögn málsins bæru ekki með sér að þeir
nytu stöðu aðila í máli vegna útgáfu starfsleyfisins eða hefðu annarra
lögmætra hagsmuna að gæta sem kæruaðild þeirra gæti byggst á. Hafi
kærendum í bréfinu verið gefinn kostur á að koma að athugasemdum sínum
varðandi aðild þeirra að málinu. Hinn 10. júní 2003 hafi borist athugasemdir
stefnanda með bréfi dags. 6. júní 2003, en aðrir kærendur hafi óskað
eftir frekari fresti til að skila sínum athugasemdum sem bárust 26.
júní 2003. Af þeim sökum hafi tafist nokkuð að hin endanlega ákvörðun
í málinu lægi fyrir, en eins og fram hefur komið hafi hún verið tilkynnt
stefnanda með bréfi dags. 14. júlí 2003. Samkvæmt framangreindu hafi ástæður þess
að ákvörðun ráðherra lá ekki fyrir innan hins lögbundna úrskurðarfrests
verið þær að umhverfisráðuneytið taldi rétt, meðal annars með vísan
til rannsóknarreglu stjórnsýslulaganna, að nokkur gagnaöflun færi
fram áður en tekin væri afstaða til aðildar stefnanda og annarra kærenda.
Eftir að gagnaöflun hafi verið lokið, meðal annars með því að kærendum
var gefinn kostur á andmælum, hafi ákvörðun verið tekin eins fljótt
og unnt er. Málsmeðferðarreglur stjórnsýslulaga hafi þannig leitt
til þess að ekki hafi verið unnt að virða lögbundna fresti, en ákvörðun
hafi legið fyrir eins fljótt og unnt var. IV. Niðurstaða um varnaraðild málsins Kröfur stefnanda í máli þessu beinast að
þremur stjórnvaldsákvörðunum stefnda umhverfisráðherra og einni ákvörðun
Umhverfisstofnunar, eins og áður greinir. Tvær af framangreindum þremur
ákvörðunum stefnda umhverfisráðherra fela í sér staðfestingu ráðherra,
sem stjórnvalds á kærustigi, á tilteknum ákvörðunum Skipulagsstofnunar,
en þriðja ákvörðunin frávísun stjórnsýslukæru stefnanda vegna ákvörðunar
Umhverfisstofnunar án þess að efnisleg afstaða hafi verið tekin til
hinnar kærðu ákvörðunar í umrætt sinn. Skilja
verður stefnu á þá leið að alls sé sex aðilum stefnt sameiginlega
til að þola allar framangreindar dómkröfur. Þessir aðilar eru íslenska
ríkið, fjármálaráðherra, umhverfisráðherra, Reyðarál ehf., Alcoa á
Íslandi ehf. og Fjarðarál sf. Enginn þessara aðila hefur krafist frávísunar
málsins að því er sig varðar, hvorki í heild né að því er varðar einstakar
dómkröfur. Þá er því ekki haldið fram af hálfu neins stefndu að óheimilt
hafi verið að hafa umræddar fjórar kröfur uppi í sama málinu, sbr.
1. mgr. 27. gr. laga nr. 91/1991. Hins vegar er hvorki Skipulagsstofnun
né Umhverfisstofnun stefnt til að þola kröfur stefnanda í málinu. Samkvæmt
2. mgr. 16. gr. laga nr. 91/1991 leiða varnir byggðar á aðildarskorti
til sýknu, ef fallist er á þær. Samkvæmt þessu er það á forræði hvers
stefnda fyrir sig hvort höfð er uppi sú vörn að kröfu sé ranglega
beint að honum. Samkvæmt umræddri reglu laga nr. 91/1991 verður kröfum
stefnanda gegn einstökum varnaraðilum málsins því almennt ekki vísað
frá dómi með vísan til þess að þeir hafi ekki hagsmuni af úrslitum
málsins, ef aðildarskorti hefur ekki verið haldið fram í málinu af
þeirra hálfu. Á þetta í öllu falli ótvírætt við um stefndu Alcoa á
Íslandi ehf., Reyðarál ehf. og Fjarðaál sf. sem allir standa utan
hins opinbera stjórnkerfis. Hins vegar er óhjákvæmilegt að taka sjálfkrafa
til skoðunar hvort varnaraðild hafi verið reifuð nægilega í stefnu
með tilliti til dómkrafna og málsástæðna stefnanda svo að dómur verði lagður á málið að þessu leyti,
sbr. einkum e. lið 1. mgr. 80. gr. laga nr. 91/1991. Að því er varðar aðild fjármálaráðherra
er ljóst að stefnandi heldur því ekki fram að þessi ráðherra hafi
komið að töku þeirra stjórnvaldsákvarðana sem krafist er að verði
ómerktar. Í stefnu er í engu vikið að aðkomu þessa stjórnvalds að
umræddum ákvörðunum eða aðild þess að málinu skýrð. Er aðild þessa
stefnda að málinu því svo vanreifuð að ekki verður hjá því komist
að vísa kröfum stefnanda að þessu leyti sjálfkrafa frá dómi. Að því er varðar aðild íslenska ríkisins
virðist stefnandi byggja á því að aðkoma ríkisstjórnarinnar að byggingu
álvers við Reyðarfjörð, meðal annars með gerð áðurgreindra NORAL
yfirlýsinga, réttlæti varnaraðild ríkisins að málinu. Venjulegt er
að stefna íslenska ríkinu til að þola dóm þegar gerð er krafa um greiðslu
fjár úr ríkissjóði, sbr. til hliðsjónar ráðagerð í athugasemdum 5.
mgr. 17. gr. þess frumvarps sem varð að lögum nr. 91/1991. Eins og
áður segir snýst mál þetta hins vegar um kröfu stefnanda um ómerkingu
tiltekinna stjórnvaldsákvarðana og hefur stefnandi meðal annars stefnt
umhverfisráðherra, sem tók þrjár af umræddum fjórum stjórnvaldsákvörðunum,
til að þola dóm þessa efnis. Umhverfisráðherra er sjálfstætt stjórnvald
og réttilega stefnt til að þola dóm um ómerkingu eigin stjórnvaldsákvarðana.
Enda þótt umhverfisráðherra sé einnig einn af fyrirsvarsmönnum íslenska
ríkisins þegar um er að ræða ákvörðunarvald um þau málefni sem undir
hann heyra – en hið sama má raunar segja um alla handhafa opinbers
valds – hefur stefnandi með engum hætti útskýrt hvaða sjálfstæðu réttaráhrif
kunni að vera bundin við það að íslenska ríkið þoli dóm um kröfur
stefnanda auk umhverfisráðherra. Er málatilbúnaður stefnanda svo óljós
um þetta atriði að ekki verður hjá því komist að vísa kröfum stefnanda
að þessu leyti sjálfkrafa frá dómi. Að því er varðar aðild stefnda Reyðaráls
ehf. (kt. 690103-2570, áður Alcoa á Íslandi ehf.) liggja fyrir gögn
í málinu um að 12. mars 2003 hafi nafni Alcoa á Íslandi ehf. verið
breytt í Reyðarál ehf. og nafni Reyðaráls ehf. verið breytt í Alcoa
á Íslandi ehf. Kennitala stefnda Alcoa á Íslandi ehf. er því 600100-2380
og er óhætt að ganga út frá því að félagið hafi einnig haft þá kennitölu
þegar það hét Reyðarál ehf. og sótti um starfsleyfið sem síðan var
gefið út 14. mars 2003. Af umræddum gögnum verður þannig ráðið að
það var stefnda Alcoa á Íslandi ehf. (kt. 600100-2380), sem fram til
12. mars 2003 bar nafnið Reyðarál ehf., sem sótti um og fékk útgefið
til sín starfsleyfið 14. mars 2003. Stefnda Reyðarál ehf. (áður Alcoa
á Íslandi ehf.) hefur hins vegar hvorki sótt um né fengið útgefið
til sín umrætt starfsleyfi. Að mati dómara kölluðu þessar upplýsingar
málsins, sem ekki hefur verið mótmælt af stefnanda, á útskýringar
af hans hálfu. Þrátt fyrir þessar upplýsingar hefur stefnandi enga
frekari grein gert fyrir því á hvaða grundvelli aðild stefnda Reyðaráls
ehf. (áður Alcoa á Íslandi ehf.) að málinu byggist. Verður að telja
aðild stefnda Reyðaráls ehf. (áður Alcoa á Íslandi ehf.) að málinu
svo vanreifaða að ekki verði hjá því komist að vísa kröfum stefnanda
gegn þessum stefnda sjálfkrafa frá dómi. Að því er varðar stefnda Fjarðaál sf. liggur
fyrir í gögnum málsins að sótt hefur verið um að áðurgreint starfsleyfi
verði fært yfir á nafn félagsins. Með hliðsjón af þessum atvikum gefur
varnaraðild þessa aðila ekki tilefni til frekari umfjöllunar. Þá þykir
aðild Alcoa á Íslandi ehf. (áður Reyðarál ehf.) ekki gefa tilefni
til sérstakrar umfjöllunar að þessu leyti. Eins og málið liggur fyrir
þykir ekki heldur ástæða til að fjalla hér sérstaklega um aðild umhverfisráðherra,
en í IX. kafla dómsins er tekin afstaða til þess hvort aðild ráðherrans
að málinu sé nægileg til að dómur verði lagður á kröfu stefnanda um
ógildingu ákvörðunar Umhverfisstofnunar 14. mars 2003 um útgáfu starfsleyfis.
Samkvæmt framangreindu verður öllum efniskröfum stefnanda
gegn fjármálaráðherra, íslenska ríkinu og Reyðaráli ehf. (áður Alcoa
á Íslandi ehf.) sjálfkrafa vísað frá dómi og standa þá eftir kröfur
hans gegn umhverfisráðherra, Alcoa á Íslandi ehf. (áður Reyðarál ehf.)
og Fjarðaáli sf. V. Almennar athugasemdir dómara um aðild stefnanda málsins Ekki verður dómur lagður á mál þetta nema
sýnt sé að stefnandi hafi lögvarða hagsmuni af kröfum sínum. Er almennt
viðurkennt að til þess að aðili teljist hafa lögvarða hagsmuni í þessum
skilningi þurfi hann að hafa beina og einstaklingslega hagsmuni af
úrlausnaratriði máls. Þegar um er að ræða kröfu um ógildingu stjórnvaldsákvörðunar
ber íslensk dómaframkvæmd þó skýrlega með sér að skilyrðið um „beina
hagmuni“ verður ekki skýrt svo fortakslaust að ákvörðun þurfi að vera
beint til aðila. Geta raunveruleg áhrif stjórnvaldsákvörðunar á hagsmuni
manns, sem beint er til annars aðila, þannig verið grundvöllur þess
að hann teljist eiga lögvarða hagsmuni fyrir dómstólum. Um lögvarða
hagsmuni vegna kröfu um ógildingu ákvarðana stjórnvalda verður hins
vegar eftir sem áður að gera þá kröfu að hagsmunir viðkomandi séu
einstaklingslegir. Verður úrlausnaratriði þannig hafa verulega þýðingu
fyrir málsaðila umfram það sem almennt gerist. Geta því atriði eins
og ríkisfang, heimilisfesti eða dvalarstaður ekki nægt til að aðili
teljist hafa lögvarða hagsmuni fyrir dómstólum þegar stjórnvaldsákvörðun
hefur óveruleg áhrif á allan þorra manna á ákveðnu svæði eða landinu
öllu. Myndi önnur niðurstaða fela í sér reglu um að „hver eigi sök
sem vill“, þegar um er að ræða ákvarðanir stjórnvalda, sem fær ekki
samræmst almennt viðurkenndum meginreglum íslensks réttarfars. Þegar um er að ræða stjórnvaldsákvörðun
nýtur sá, sem af einhverjum ástæðum hefur átt aðild að máli fyrir
stjórnvaldi, ótvíræðs réttar til að bera undir dómstóla hvort stjórnvöld
hafi látið hann njóta laga við meðferð og úrlausn málsins. Með þessum
hætti leiðir rýmkuð aðild að málum innan stjórnsýslunnar, á grundvelli
sérstakra lagaheimilda, til þess að fleiri aðilar en ella geta borið
stjórnvaldsákvörðun undir dómstóla, sbr. t.d. dóm Hæstaréttar 12.
júní 2002 í máli nr. 231/2002. Dómari telur hins vegar ástæðu til
að árétta að reglum um aðild að dómsmálum hefur ekki verið breytt
í tilefni af réttarþróun á sviði innlends og alþjóðlegs umhverfisréttar,
sem m.a. stendur til þess að rýmkað sé um aðild almennings að ákvarðanatöku
á sviði umhverfismála. Verður og að telja að lögskýringu í þá átt
að slaka beri á kröfum til lögvarinna hagsmuna fyrir dómstólum með
vísan til réttarþróunar á sviði umhverfismála hafi verið hafnað af
Hæstarétti með framangreindum dómi 12. júní 2002. Hefur sú niðurstaða
fordæmisgildi í máli þessu. Eins og áður greinir getur aðild að stjórnsýslumáli
grundvallast á sérstökum ákvæðum laga, sem fela í sér rýmkun á aðild
að tilteknum málaflokki innan stjórnsýslunnar eða veita almenningi
takmörkuð réttindi við meðferð máls, til dæmis rétt til að gera athugasemdir
við auglýstar tillögur eða áætlanir, eins og meðal annars greinir
í 4. mgr. 10. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum og 4.
mgr. 6. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir. Sá
sem aðild hefur átt að máli á grundvelli sérstakra lagaheimilda sem
þessara nýtur ótvíræðs réttar til að bera undir dómstóla hvort stjórnvöld
hafi látið hann njóta laga við meðferð og úrlausn málsins, til dæmis
hvort honum hefur verið gefinn kostur á að gera athugasemdir með fullnægjandi
hætti með tilliti til kynningar og upplýsingagjafar vegna fyrirhugaðrar
ákvörðunar. Er jafnframt ljóst að brot á réttindum slíks aðila við
meðferð máls geta verið þess eðlis að ógilding stjórnvaldsákvörðunar
komi til greina. Með þessu er hins vegar ekki tekin afstaða til hvort
einstaklingur eða lögaðili, sem gert hefur athugasemdir undir meðferð
stjórnsýslumáls á grundvelli sérstakrar lagaheimildar, geti borið
fyrir sig hvers konar annmarka á viðkomandi stjórnvaldsákvörðun, til
dæmis annmarka sem lúta að endanlegu efni ákvörðunar. Athugast í því
sambandi að einstaklingur eða lögaðili, sem gerir athugasemdir við
fyrirhugaða stjórnvaldsákvörðun á grundvelli sérstakrar lagaheimildar,
telst almennt ekki viðtakandi eða beinn þolandi ákvörðunar samkvæmt
almennum reglum. Samkvæmt framangreindu kæmi til greina að
telja aðila, sem gert hefur athugasemdir við stjórnvaldsákvörðun með
þeim hætti sem áður greinir, aðeins geta byggt kröfu um ógildingu
ákvörðunar á því að brotið hafi verið á þeim takmörkuðu réttindum
sem hann naut undir meðferð málsins. Slíkur aðili gæti þannig ekki
byggt kröfu um ógildingu á því að stjórnvaldsákvörðun væri haldin
efnislegum annmörkum, til dæmis að hún væri ólögmæt eða byggð á ómálefnalegum
sjónarmiðum. Dómari telur hins vegar að túlka verði forsendur dóms
Hæstaréttar 22. janúar 2004 í máli nr. 280/2003 á þá leið að þar sé
mögulegri lögskýringu í þessa veru hafnað, að minnsta kosti að því
er varðar réttarstöðu þeirra sem gera athugasemdir við auglýsta skýrslu
um mat á umhverfisáhrifum. Að því er varðar mat á umhverfisáhrifum
verður þannig að telja að fyrir dómstólum geti aðilar, sem gert hafa
athugasemdir við matsskýrslu, borið fyrir sig hvers konar annmarka
á úrskurði Skipulagsstofnunar um þetta efni með sambærilegum hætti
og þeir sem höfðu fulla aðildarstöðu við meðferð stjórnsýslumálsins,
meðal annars annmörkum sem lúta að ólögmæti ákvörðunar og ómálefnalegum
sjónarmiðum að baki henni. VI. Niðurstaða
um úrskurð umhverfisráðherra 14. mars 2002 Eins
og áður greinir gerði stefnandi athugasemdir með bréfi 25. júní 2001
við skýrslu Reyðaráls ehf. (nú stefnda Alcoa á Íslandi ehf.) um mat
á umhverfisáhrifum vegna fyrirhugaðrar byggingar 420.000 tonna álvers
og 233.000 tonna rafskautaverksmiðju þegar skýrslan var til meðferðar
hjá Skipulagsstofnun. Liggur þannig fyrir að stefnandi var með þessum
hætti aðili að því stjórnsýslumáli sem lyktaði með úrskurði Skipulagsstofnunar
31. ágúst 2001, þar sem fallist var á umrædda framkvæmd með ákveðnum
skilyrðum. Í máli þessu krefst stefnandi þó ekki ómerkingar á úrskurði
Skipulagsstofnunar heldur ómerkingar á úrskurði umhverfisráðherra
14. mars 2002 sem kveðinn var upp í tilefni af kæru Náttúruverndarsamtaka
Austurlands og Náttúrverndarsamtaka Íslands á áðurnefndum úrskurði
Skipulagsstofnunar. Ágreiningslaust er að stefnandi var ekki meðal
þeirra sem kærðu úrskurðinn til ráðherra. Að
mati dómara getur það ekki haft þýðingu fyrir aðild stefnanda að umræddu
stjórnsýslumáli að athugasemdir hans fylgdu með stjórnsýslukæru Náttúrverndarsamtaka
Austurlands til ráðherra. Samkvæmt þessu verður að ganga út frá að
stefnandi hafi ekki verið aðili að því stjórnsýslumáli sem lyktaði
með úrskurði umhverfisráðherra 14. mars 2002. Verður aðild hans í
þessum þætti máls þessa því ekki reist á beinni aðild hans að framangreindu
kærumáli. Við
upphaf aðalmeðferðar málsins lagði stefnandi fram framsal Náttúruverndarsamtaka
Austurlands dagsett 15. nóvember 2004, þar sem samtökin framselja
honum öll réttindi og skyldur vegna framangreindrar kæru samtakanna
til umhverfisráðherra. Er í framsalinu sérstaklega meðtalinn réttur
samtakanna til höfðunar máls gegn stefndu máls þessa. Jafnvel þótt
fallist væri á það með stefnanda að réttindi þau, sem hér um ræðir,
séu framseljanleg, liggur fyrir að umrætt framsal fór ekki fram fyrr
en eftir höfðun málsins. Gegn mótmælum stefndu getur stefnandi ekki
grundvallað aðild sína nú á þeirri málsástæðu að nefnd samtök hafi
framselt honum réttindi sín vegna umrædds stjórnsýslumáls, en framangreindu
framsali hefur verið mótmælt sem þýðingarlausu af stefndu. Kemur
því til skoðunar hvort stefnandi eigi lögvarinna hagsmuna að gæta
af úrskurði umhverfisráðherra 14. mars 2002 samkvæmt almennum reglum. Um
lögvarða hagsmuni sína almennt hefur stefnandi vísað til þess að sem
íbúi Fjarðarbyggðar hafi hann persónulegra hagsmuna að gæta af umræddum
úrskurði og þeirri framkvæmd sem hann fjalli um. Þannig sé land það
þar sem umrætt álver eigi að rísa hluti landsvæðis, sem sé útivistarsvæði
stefnanda, auk þess sem hann hafi fjallað um svæðið í ræðu og riti
og sinnt þar leiðsögn ferðamanna. Dómari
telur stefnanda ekki hafa sýnt fram á með framlagningu gagna eða öðrum
hætti að umræddur úrskurður hafi haft beina eða verulega þýðingu fyrir
atvinnuhagsmuni hans. Telur dómari að tengsl stefnanda við umræddan
úrskurð umhverfisráðherra 14. mars 2002 leiði eingöngu af heimilisfesti
og búsetu hans í því sveitarfélagi þar sem hinar matsskyldu framkvæmdir
eru ráðgerðar. Hefur stefnandi ekki sýnt fram á að hann eigi ríkari
hagsmuna að gæta vegna úrskurðar umhverfisráðherra 14. mars 2002 en
almennt gerist um íbúa þess landssvæðis sem hér um ræðir. Samkvæmt
öllu framangreindu hefur stefnandi ekki sýnt fram á að hann eigi lögvarða
hagsmuni af því að fá skorið úr um kröfu um ómerkingu úrskurðar umhverfisráðherra
14. mars 2002. Verður þessari kröfu stefnanda því sjálfkrafa vísað
frá dómi. VII. Athugasemdir
dómara við málsástæður stefnanda vegna kröfu um ómerkingu úrskurðar
umhverfisráðherra 15. apríl 2003 Eins
og áður greinir um málsástæður og lagarök stefnanda byggir hann kröfu
sína um ómerkingu úrskurðar umhverfisráðherra 15. apríl 2002, þar
sem staðfest var ákvörðun Skipulagsstofnunar 20. desember 2002, um
að nýtt álver með allt að 322.000 tonna framleiðslugetu þyrfti ekki
að sæta umhverfismati, á því að sú breyting á áður metnum framkvæmdum
hafi átt að sæta umhverfismati. Stefnandi hefur einkum vísað til þess
að umrædd breyting hafi verið þess eðlis að skylt hafi verið að líta
svo á að um nýja sjálfstæða framkvæmd væri að ræða sem hafi fortakslaust
átt að sæta umhverfismati, sbr. 1. mgr. 5. gr. laga nr. 106/2000.
Telur stefnandi að úrskurður umhverfisráðherra 15. apríl 2003 hafi
af þessum ástæðum verið andstæður lögum nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum.
Stefnandi
kærði umrædda ákvörðun Skipulagsstofnunar til umhverfisráðherra 20.
janúar 2003. Í samræmi við þau sjónarmið sem áður greinir í V. kafla
dómsins hefur stefnandi lögvarða hagsmuni af því að fá skorið úr um
hvort farið hefur verið að lögum við meðferð og úrlausn stjórnsýslukæru
hans. Með vísan til þessara sjónarmiða verður fallist á að stefnandi
geti krafist ómerkingar umrædds úrskurðar á þeim grundvelli sem áður
greinir. Við
munnlegan flutning málsins var því hreyft af stefnanda að málsmeðferð
Skipulagsstofnunar, sem leiddi til ákvörðunar stofnunarinnar, hefði
verið ábótavant í ýmsum atriðum. Þannig var bent á að í tilkynningu
Reyðaráls ehf. (nú stefnda Alcoa á Íslandi ehf.) 22. nóvember 2002
um fyrirhugaðar breytingar á áður metnum framkvæmdum séu tilgreindir
sex tæknilegir valkostir við hreinsun útblásturs, meðal annars á útblæstri
brennisteinsdíoxíðs og loftkennds flúoríðs (HF), án þess að nokkur
afstaða sé tekin til þess hvern af umræddum kostum framkvæmdaraðilinn
hyggist nota. Hafi verið boðað í umsókninni að mögulegur hreinsibúnaður
yrði kannaður með tilliti til tæknilegra eiginleika og hagkvæmni þegar
niðurstöður loftdreifingarmælinga lægju fyrir í desember 2002. Hafi
Skipulagsstofnun þannig tekið tilkynningu Reyðaráls ehf. til efnislegrar
umfjöllunar þótt alls ekki hafi legið fyrir hvernig framkvæmdaraðilinn
hygðist standa að mengunarvörnum. Hafi í þessu sambandi verið látið
sitja við almenna yfirlýsingu framkvæmdaraðilans um að uppfylla að
minnsta kosti þær kröfur, sem þegar höfðu verið settar, með skilgreiningu
þynningarsvæðis umhverfis það álver, sem áður hafði verið fyrirhugað,
án þess að nákvæmlega hafi verið gerð grein fyrir því hvernig og með
hvaða aðferðum þetta átti að gera eða mismunandi aðferðir, sem til
greina komu, bornar saman. Í
stefnu málsins kemur ekki fram að byggt sé á því að framangreindir
annmarkar á málsmeðferð Skipulagsstofnunar hafi átt að leiða til þess
að umhverfisráðherra ómerkti ákvörðun stofnunarinnar og legði fyrir
hana að taka málið til meðferðar á nýjan leik. Í stjórnsýslukæru
stefnanda á umræddri ákvörðun Skipulagsstofnunar til umhverfisráðherra
20. janúar 2003, sem er meðal framlagðra gagna málsins, er vakin athygli
á því að umsókn stefnda Reyðaráls ehf. sé óljós að því er varðar mengunarvarnir.
Engu að síður er þess ekki krafist í stjórnsýslukærunni að ráðherra
ómerki meðferð Skipulagsstofnunar og leggi fyrir stofnunina að vísa
henni frá eða taka hana að nýju til meðferðar, heldur er þess eingöngu
krafist að umhverfisráðherra ákveði að hið nýja álver sæti sjálfstæðu
mati á umhverfisáhrifum. Samkvæmt framangreindu verður ekki talið
að málsástæða um annmarka á málsmeðferð Skipulagsstofnunar komi fram
í stefnu eða öðrum gögnum málsins. Gegn mótmælum stefndu kemst þessi
málsástæða því ekki að í málinu. Kemur þar af leiðandi ekki til skoðunar
hvaða þýðingu skortur á aðild Skipulagsstofnunar að málinu hafi að
þessu leyti. Af
málatilbúnaði stefnanda verður ekki ráðið að hann byggi á því að stefndi
umhverfisráðherra hafi brotið reglur við þá málsmeðferð sem leiddi
til úrskurðar hans 15. apríl 2003. Samkvæmt framangreindu eru hvorki
málsmeðferð Skipulagsstofnunar né stefnda umhverfisráðherra til umfjöllunar
í þessum þætti málsins. VIII. Niðurstaða
um kröfu stefnanda um ómerkingu úrskurðar umhverfisráðherra 15. apríl
2003 Samkvæmt
lögum nr. 106/2000 eru framkvæmdir, sem sæta skulu mati á umhverfisáhrifum,
annað hvort fortakslaust matsskyldar, sbr. 1. mgr. 5. gr. laganna,
eða aðeins matsskyldar samkvæmt nánari ákvörðun Skipulagsstofnunar,
sbr. 1. mgr. 6. gr. laga nr. 106/2000, en auk þess getur ráðherra
að ákveðnum skilyrðum uppfylltum mælt fyrir í reglugerð að enn aðrar
framkvæmdir skulir háðar mati, sbr. 7. gr. laganna. Ákvæði
1. mgr. 5. gr. laga nr. 106/2000 er reist á þeim rökum að tilteknar
framkvæmdir séu þess eðlis að þær hafi óhjákvæmilega umtalsverð umhverfisáhrif
í skilningi laganna og sé því ekki rúm fyrir mat stjórnvalds að þessu
leyti, sbr. einnig aðfaraorð tilskipunar nr. 85/337/EBE um mat á áhrifum
sem tilteknar framkvæmdir á vegum hins opinbera eða einkaaðila kunna
að hafa á umhverfið. Ágreiningslaust er að bygging álvers falli undir
1. mgr. 5. gr. laga nr. 106/2000, sbr. 5. tölulið 1. viðauka laganna.
Er óhætt að ganga út frá því að meginástæða þess að málmbræðslur,
þar á meðal álver, þurfi fortakslaust að sæta umhverfismati samkvæmt
lögunum, sé fyrst og fremst losun ýmissa skaðlegra efna í umhverfið,
sbr. meðal annars brennisteinsdíoxíð og loftkennt flúoríð (HF) þegar
um er að ræða álver. Samkvæmt þessu er búnaður álvers til að lágmarka
og hreinsa útblástur mengandi efna meðal þeirra atriða sem úrslitaþýðingu
hefur fyrir áhrif álvers á umhverfið. Það leiðir því af hlutarins
eðli að í skýrslu um mat á umhverfisáhrifum álvers verður ekki undir
neinum kringumstæðum litið fram hjá búnaði álversins til að lágmarka
og hreinsa útblástur mengandi efna, sbr. einnig nánari reglur um gerð
matsskýrslu í e. lið 18. gr. reglugerðar nr. 671/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Andstætt
ákvæði 1. mgr. 5. gr. laga nr. 106/2000 byggist ákvæði 1. mgr. 6.
gr. laganna á því að þær framkvæmdir, sem þar er vísað til, kunni
aðeins að hafa umtalsverð umhverfisáhrif áhrif og sé því nauðsynlegt
að meta hverja og eina framkvæmd með tilliti til þess hvort ástæða
sé til umhverfismats. Við skýringu 1. mgr. 6. gr. laganna ber að hafa
í huga þann megintilgang laga nr. 106/2000 að með umhverfismati sé
leitt í ljós, eftir því sem kostur er, hver raunveruleg áhrif framkvæmdar
muni verða á umhverfið, áður en leyfi er veitt fyrir framkvæmdum,
sbr. athugasemdir við 1. gr. þess frumvarps sem varð að lögum nr.
106/2000 svo og einnig aðfaraorð áðurgreindrar tilskipunar nr. 85/337/EBE.
Dómari leggur áherslu á að ekki þarf að liggja fyrir að framkvæmd
„muni“ hafa umtalsverð umhverfisáhrif svo að skylt sé að framkvæmd
sæti mati á umhverfisáhrifum samkvæmt ákvæði 1. mgr. 6. gr. laganna.
Samkvæmt ótvíræðu orðalagi ákvæðisins er nægilegt að framkvæmd „geti“
haft slík áhrif. Er því ljóst að umhverfismat „skal“ fara fram, ef
vafi leikur á því hvort framkvæmd muni hafa umtalsverð umhverfisáhrif.
Er þessi lögskýring einnig í samræmi við þá varúðarreglu umhverfisréttar
sem liggur til grundvallar lögum nr. 106/2000 og þeim tilskipunum
Evrópska efnahagssvæðisins sem lögunum er ætlað að leiða í íslenskan
rétt. Í
1. mgr. 6. gr. laganna er vísað til framkvæmda sem taldar
eru upp í 2. viðauka laganna og eru þessar framkvæmdir aðeins háðar
mati á umhverfisáhrifum þegar þær geta haft í för með sér umtalsverð
umhverfisáhrif vegna umfangs, eðlis eða staðsetningar, eins og áður
greinir. Meðal þeirra framkvæmda sem taldar eru upp í 2. viðauka
laganna eru allar breytingar og viðbætur við framkvæmdir samkvæmt
1. og 2. viðauka sem þegar hafa verið leyfðar, framkvæmdar eða eru
í framkvæmd og kunna að hafa umtalsverð umhverfisáhrif. Í 3. viðauka
laganna eru sett fram nánari viðmið um hvernig skuli staðið að mati
á framkvæmdum samkvæmt 2. viðauka og þar með ákvörðun um hvort þær
skuli sæta umhverfismati. Samkvæmt 2. mgr. 6. gr. laganna er sú skylda
lögð á framkvæmdaraðila að tilkynna Skipulagsstofnun um fyrirhugaðar
framkvæmdir sem tilgreindar eru í 2. viðauka og ákveður stofnunin
hvort framkvæmdin skuli háð mati samkvæmt lögunum samkvæmt málsmeðferð
sem nánar er mælt fyrir um í málsgreininni. Í
málinu er óumdeilt að fyrirhuguð bygging upphaflegs álvers og rafskautaverksmiðju
stefnda Reyðaráls hf. (nú stefnda Alcoa á Íslandi ehf.), sem Skipulagsstofnun
féllst á 31. ágúst 2001, féll undir 5. tölulið 1. viðauka laga nr.
106/2000 og var því fortakslaust háð mati á umhverfisáhrifum, sbr.
1. mgr. 5. gr. laganna. Er gildi þeirrar ákvörðunar Skipulagsstofnunar,
sem staðfest var með úrskurði umhverfisráðherra 14. mars 2002, ekki
frekar til umfjöllunar í málinu, eins áður greinir í VI. kafla dómsins.
Reyðarál ehf. (nú stefnda Alcoa á Íslandi ehf.) tilkynnti Skipulagsstofnun
um breytingu á umræddri framkvæmd með bréfi 22. nóvember 2002, en
samstæðan „Alcoa“ var þá orðin eigandi félagsins að því er fram kemur
í bréfinu. Að mati dómara getur breyting á eignarhaldi Reyðaráls ehf.
(nú stefnda Alcoa á Íslandi ehf.) ekki haft þýðingu um það atriði
hvort skylt var að láta umrædda framkvæmd sæta umhverfismati. Þá
gat það ekki haft þýðingu að þessu leyti að starfsleyfi hafði ekki
verið gefið út vegna upphaflegu framkvæmdarinnar. Af
umræddu bréfi Reyðaráls ehf. (nú stefnda Alcoa á Íslandi ehf.) og
meðfylgjandi samanburðarskýrslu félagsins, svo og gögnum málsins í
heild, verður ráðið að hinn nýi eigandi félagsins hafi gengið inn
í svokallað Noral-verkefni þegar Norsk Hydro taldi sig ekki geta staðið
við gerðar tímaáætlanir verkefnisins. Liggur fyrir að ráðgert var
að hin nýja verksmiðja framleiddi ál, líkt og sú verksmiðja sem áður
hafði sætt umhverfismati, hún yrði á sama byggingarreit, styddist
við sömu innviði - svo sem vegakerfi, hafnarmannvirki og raforkukerfi
- og þjónaði sama efnahagslega og samfélagslega hlutverki. Þær meginbreytingar,
sem koma fram í áðurnefndu bréfi Reyðaráls ehf. (nú stefnda Alcoa
á Íslandi ehf.) eru í fyrsta lagi þær að í stað álvers með árlega
framleiðslugetu allt að 420.000 tonnum og rafskautaverksmiðju er
fyrirhugað að reisa eingöngu álver í einum áfanga með árlega framleiðslugetu
allt að 322.000 tonnum, en rafskaut verði flutt til landsins. Sú
staðreynd að hætt var við að reisa rafskautaverksmiðju gat að mati
dómara valdið erfiðleikum við samanburð eldri framkvæmdar og hins
nýja fyrirhugaða álvers og þannig leitt til sérstakra krafna Skipulagsstofnunar
til gagna- og upplýsingaöflunar framkvæmdaraðilans svo og nánari útskýringa
hans. Hins vegar telur dómari að þetta atriði hafi ekki falið í sér
að skylt hafi verið að líta á hið nýja álver sem sjálfstæða framkvæmd,
óskylda þeirri fyrri, og því fortakslaust matskylda samkvæmt 1. mgr.
5. gr. laganna. Þá telur dómari ekki að þessi breyting hafi, út af
fyrir sig, verið til þess fallin að hafa umtalsverð umhverfisáhrif,
sbr. 1. mgr. 6. gr. laganna. Sama niðurstaða á við um þá breytingu
að minnka árlega framleiðslugetu áls úr 420.000 tonnum í 322.000 tonn.
Í
öðru lagi er sú meginbreyting boðuð í tilkynningu Reyðaráls ehf. (nú
stefnda Alcoa á Íslandi ehf.) 22. nóvember 2002 og meðfylgjandi samanburðarskýrslu
að framleiðslutækni verði önnur en áður hafði verið fyrirhuguð, enda
þótt eftir sem áður eigi að nota rafgreiningu súráls við framleiðsluna.
Einnig er gert ráð fyrir að við hreinsun útblásturs verði hugsanlega
beitt annarri tækni en áður hafði verið ráðgert. Það
er álit dómara að í þeim gögnum sem Reyðarál ehf. (nú stefnda Alcoa
á Íslandi ehf.) lagði fram 22. nóvember 2002, til stuðnings umsókn
sinni um að breytingar á umræddri framkvæmd þyrftu ekki að sæta umhverfismati,
komi í raun engin efnisleg afstaða framkvæmdaraðila fram til þess
atriðis hvaða aðferð eigi að beita við hreinsun útblásturs. Hins vegar
eru ýmsir kostir nefndir til sögunnar án þess að þeir séu bornir saman
með tilliti til mögulegra umhverfisáhrifa. Bera gögn málsins raunar
með sér að á þessum tíma hafi framkvæmdaraðilinn talið slíkan samanburð
ómögulegan vegna skorts á veðurfarslegum upplýsingum. Framkvæmdaraðilinn
setti svo fram ítarlegri tillögur um hreinsun útblásturs tæpum mánuði
síðar eða 17. desember 2002. Af þessum tillögum, sem settar voru fram
aðeins þremur dögum áður en Skipulagsstofnun tók ákvörðun sína um
matsskyldu, er ljóst að þær aðferðir, sem þá hafði verið ákveðið að
beita við hreinsun útblástur, voru í meginatriðum ólíkar því sem áður
hafði verið gert ráð fyrir, meðal annars með þeim afleiðingum að útblástur
í andrúmsloft á flúoríði jókst verulega og útblástur á brennisteinsdíoxíði
margfaldaðist. Jafnvel þótt miðað sé við heildarlosun mengandi efna
(en ekki losun á hvert framleitt tonn) verður þannig ráðið af gögnum
málsins að losun hins breytta álvers á brennisteinsdíoxíði í andrúmsloftið
hafi að lokum verið áætluð 3864 árstonn í stað 828 árstonna áður (aðeins
190 tonna ef ekki er tekið tillit til útblásturs brennisteinsdíoxíðs
frá áður ráðgerðri rafskautaverksmiðju) og losun flúoríðs áætluð 78,8
árstonn í stað 54,6 árstonna áður. Dómari
telur rétt að rifja upp að meginástæða þess að málmbræðslur, líkt
og álver, þurfa fortakslaust að sæta umhverfismati samkvæmt 1. mgr.
5. gr. laga nr. 106/2000 er sú losun skaðlegra efna í umhverfið sem
þeim fylgir. Af tilkynningu Reyðaráls ehf. (nú stefnda Alcoa á Íslandi
ehf.) 22. nóvember 2002 og upplýsingum sem félagið lagði síðar fram
verður ekki annað ráðið en að öðrum og ólíkum aðferðum eigi að beita
við hreinsun útblástur álversins samanborið við það álver sem áður
hafði sætt mati á umhverfisáhrifum. Var hér um að ræða þátt í starfsemi
álversins sem hafði úrslitaþýðingu um áhrif þess á umhverfið, eins
og áður segir. Með hliðsjón af því að álver eru fortakslaust matsskyld
samkvæmt 1. mgr. 5. gr. laga nr. 106/2000, einkum vegna útblásturs
skaðlegra efna sem þeim fylgir, hlaut veruleg breyting á aðferðum
og búnaði álversins til hreinsunar útblásturs að „geta“ haft umtalsverð
áhrif á umhverfið í skilningi 1. mgr. 6. gr. laga nr. 106/2000. Verður
þetta einnig ráðið af því að sú niðurstaða Skipulagsstofnunar, að
láta umrædda breytingu á hinu fyrirhugaða álveri ekki sæta umhverfismati,
fól í sér að fyrirhugaðar aðferðir álversins við hreinsun útblásturs
voru ekki látnar sæta umhverfismati, en slík niðurstaða er í berlegu
ósamræmi við tilgang laga nr. 106/2000 og áðurnefnd grunnrök 1. mgr.
5. gr. laganna sem hafa þýðingu við skýringu 1. mgr. 6. gr., eins
og nú hefur verið gerð grein fyrir. Samkvæmt
framangreindu er það álit dómara að ekki hafi verið fullnægt skilyrðum
1. mgr. 6. gr. laga nr. 106/2000 til þess að ákveða að sú breyting
á framkvæmd Reyðaráls ehf. (nú stefnda Alcoa á Íslandi ehf.), sem
tilkynnt var 22. nóvember 2002, þyrfti ekki að sæta sérstöku mati
á umhverfisáhrifum. Er úrskurður umhverfisráðherra 15. apríl 2003,
sem felur í sér staðfestingu á ákvörðun Skipulagsstofnunar 20. desember
2002 um þetta atriði, því andstæður lögum. Verður og að telja umræddan
efnisannmarka á stjórnvaldsákvörðun ráðherra verulegan. Ekki hafa
verið lögð fram gögn um að sérstakir hagsmunir, svo sem framvinda
umræddrar framkvæmdar, sé því til fyrirstöðu að fallist sé á kröfu
stefnanda um ómerkingu úrskurðar ráðherra. Af þessum ástæðum verður
því fallist á kröfu stefnanda um ómerkingu úrskurðarins. IX. Niðurstaða
um ákvörðun Umhverfisstofnunar 14. mars 2003 Eins
og áður greinir gaf Umhverfisstofnun út starfsleyfi til Reyðaráls
ehf. (nú stefnda Alcoa á Íslandi ehf.) 14. mars 2003. Stefnandi kærði
ákvörðun Umhverfisstofnunar til umhverfisráðherra 28. mars 2003. Vísaði
umhverfisráðherra kæru stefnanda frá með ákvörðun 14. júlí 2003. Stefnandi
byggir kröfu sína um ómerkingu ákvörðunar Umhverfisstofnunar bæði
á því að um hafi verið að ræða efnislega annmarka, svo sem að starfsleyfið
brjóti gegn gildandi reglum um mengunarvarnir, og að brotið hafi verið
gegn málsmeðferðarreglum í veigamiklum atriðum. Hafi Umhverfisstofnun
þannig brugðist rannsóknarskyldu sinni og auk þess verið óheimilt
að auglýsa tillögu að starfsleyfi áður en niðurstaða Skipulagsstofnunar
lá fyrir um skyldu til að láta umhverfismat fara fram. Ekki heldur
hafi verið uppfyllt skilyrði til að auglýsa tillöguna fyrr en Reyðarál
ehf. (nú stefnda Alcoa á Íslandi ehf.) hafði lagt fram gögn um veðurrannsóknir,
en á grundvelli þessara gagna setti félagið fram endanlegar hugmyndir
sínar og útreikninga um hreinsun útblásturs, eins og áður er rakið.
Þá vísar stefnandi einnig til þess, eins og áður segir, að Reyðarál
ehf. (nú stefnda Alcoa á Íslandi ehf.) hafi breytt forsendum umsóknar
sinnar eftir að tillaga um starfsleyfi var auglýst, og raunar eftir
að frestur til að gera athugasemdir við tillöguna hafði runnið út,
með því að óska eftir því að mörk mengunar loftkennds flúoríðs yrðu
hækkuð helming, það er úr 0,2 μg/m3 í 0,3 μg/m3. Hafi Umhverfisstofnun
verið skylt að auglýsa að nýju tillögu að starfsleyfi, eins og hún
lá endanlega fyrir eftir breytingar, og gefa stefnanda og öðrum kost
á því að gera athugasemdir lögum samkvæmt. Einnig byggir stefnandi
á því að Umhverfisstofnun hafi virt að vettugi málsmeðferðarfresti
og rétt stefnanda til upplýsinga. Í
málinu liggur ekki fyrir að stefndi umhverfisráðherra hafi staðfest
umrædda ákvörðun Umhverfisstofnunar með einum eða öðrum hætti. Þvert
á móti er komið fram að stefndi umhverfisráðherra vísaði kæru stefnanda
28. mars 2002 frá án efnislegar umfjöllunar og tók þannig enga afstöðu
til efnislegrar ákvörðunar eða málsmeðferðar Umhverfisstofnunar. Eins
og áður greinir hefur stefnandi einnig uppi kröfu um ómerkingu þessarar
ákvörðunar stefnda umhverfisráðherra og er nánar fjallað um kröfuna
í X. kafla dómsins. Jafnvel þótt fallist væri á þessa kröfu stefnanda
gæti það þó ekki leitt til þess að stefndi umhverfisráðherra teldist
hafa staðfest ákvörðun Umhverfisstofnunar með þeim afleiðingum að
nægilegt hafi verið að stefna umhverfisráðherra einum til að þola
dóm um ómerkingu ákvörðunar stofnunarinnar 14. mars 2003. Samkvæmt
framangreindu beinist krafa stefnanda í þessum þætti málsins að ákvörðun
Umhverfisstofnunar sem ekki hefur verið staðfesti af stefnda umhverfisráðherra.
Umhverfisstofnun hefur þrátt fyrir þetta ekki verið stefnt til að
þola dóm í málinu. Af þessum sökum er óhjákvæmilegt að vísa framangreindri
kröfu stefnanda sjálfkrafa frá dómi. X. Niðurstaða
um ákvörðun umhverfisráðherra 14. júlí 2003 Eins
og áður greinir kærði stefnandi ákvörðun Umhverfisstofnunar um útgáfu
starfsleyfis 14. mars 2003 til umhverfisráðherra með bréfi dagsettu
og mótteknu 28. sama mánaðar. Með bréfi ráðuneytisins 9. maí 2003
var stefnanda tilkynnt að úrskurður ráðuneytisins um stjórnsýslukæru
hans gæti ekki legið fyrir innan fjögurra vikna, en áætlað væri að
afgreiða málið fyrir 23. maí 2003. Með bréfi 2. júní 2003, eða rúmum
níu vikum eftir móttöku kæru stefnanda, var frávísun kærunnar boðuð
vegna skorts stefnanda á heimild til kærunnar og stefnanda gefinn
kostur á andmælum. Með bréfi ráðuneytisins 14. júlí 2003 var stefnanda
tilkynnt um ákvörðun ráðherra um að vísa kæru hans frá. Voru þá liðnar
rúmar 15 vikur frá því ráðuneytið móttók stjórnsýslukæru stefnanda. Samkvæmt
1. mgr. 6. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir,
eins og þeim var breytt með lögum nr. 164/2002, skal Umhverfisstofnun
gefa út starfsleyfi fyrir atvinnurekstur sem haft getur í för með
sér mengun og talinn er upp í fylgiskjali með lögunum, en undir viðaukann
fellur meðal annars rekstur álvera. Samkvæmt 3. mgr. greinarinnar
skal Umhverfisstofnun vinna tillögur að starfsleyfi og
auglýsa opinberlega hvers efnis þær eru og hvar megi nálgast þær.
Heimilt er að gera skriflegar athugasemdir við tillögur Umhverfisstofnunar
innan átta vikna frá auglýsingu. Samkvæmt 4. mgr. greinarinnar skal
Umhverfisstofnun, innan fjögurra vikna frá því að
frestur til að gera athugasemdir við tillögur að starfsleyfi rann
út, taka ákvörðun um útgáfu starfsleyfis. Skal umsækjanda um starfsleyfi
og þeim, sem athugasemdir hafa gert, tilkynnt um afgreiðsluna. Í 2.
mgr. 32. gr. laga nr. 7/1998 segir að kæra megi ákvarðanir Umhverfisstofnunar
um útgáfu starfsleyfa samkvæmt 6. gr. til fullnaðarúrskurðar
ráðherra innan tveggja vikna frá því stofnunin tekur þær. Samkvæmt 3. mgr. greinarinnar skal ráðherra
kveða upp úrskurð svo fljótt sem auðið er og eigi síðar en fjórum
vikum eftir að honum berst mál í hendur. Sé mál viðamikið og fyrirsjáanlegt
að afgreiðsla taki lengri tíma skal tilkynna hlutaðeigandi það og
tiltaka afgreiðslufrest sem aldrei skal þó vera lengri en átta vikur.
Af orðalagi framangreindra ákvæða verður
engin ályktun dregin um kæruheimild þeirra sem gert hafa athugasemdir
við auglýsta tillögu að starfsleyfi samkvæmt 6. gr. laga nr. 7/1998.
Kemur því fyrst til skoðunar hvort leiðbeiningar um lögskýringu með
hliðsjón af þessu álitaefni sé að finna í tiltækum lögskýringagögnum. Í því frumvarpi sem varð að lögum nr. 7/1998
var upphaflega gert ráð fyrir að heimilt væri að vísa ágreiningi um
ákvörðun yfirvalda, annarra en umhverfisráðherra, til sérstakrar úrskurðarnefndar,
sbr. 31. gr. frumvarpsins. Í athugasemdum við frumvarpið var ekki
sérstaklega vikið að því hverjir gætu skotið málum til úrskurðarnefndarinnar,
en vísað til þess að greinin væri að mestu samhljóða 26. gr. þágildandi
laga nr. 81/1988 um hollustuhætti og heilbrigðishætti. Í tíð þeirra
laga hafði tíðkast sú framkvæmd á grundvelli þágildandi stjórnvaldsfyrirmæla,
sbr. einkum 2. mgr. 72. gr. og 65. gr. mengunarvarnareglugerðar nr.
48/1994, eins og þessum ákvæðum var breytt með reglugerð nr. 26/1997,
að þeim sem gert hafði athugasemdir við auglýstar tillögur Hollustuverndar
ríkisins um starfsleyfi var heimilt að kæra álit stjórnar stofnunarinnar
til sérstakrar úrskurðarnefndar samkvæmt nefndri 26. gr. laganna.
Við umfjöllun um það frumvarp sem varð að lögum nr. 7/1998 gerði meirihluti
umhverfisnefndar Alþingis tillögu að þeirri breytingu á ákvæðum frumvarpsins
um málsmeðferð og úrskurði, að í stað kæru til sérstakrar úrskurðarnefndar
væri heimilt að kæra ákvarðanir um útgáfu starfsleyfa samkvæmt 6.
gr. frumvarpsins til fullnaðarúrskurðar ráðherra innan tveggja vikna
frá því ákvörðunin var tekin. Þessi breytingatillaga meirihluta nefndarinnar
varð að lögum. Í áliti meirihluta umhverfisnefndar, sem
fylgdi framangreindri breytingatillögu, segir að gert sé ráð fyrir
að unnt verði að kæra ákvarðanir um útgáfu starfsleyfa, sbr. 6. gr.
frumvarpsins, til ráðherra. Segir að nefndinni þyki þetta fyrirkomulag
vera meira í samræmi við þróun þá sem orðið hafi í stjórnsýslunni
undanfarin ár og þá meginreglu að mál sem snerti mikilvæga hagsmuni
fái vandaða meðferð innan stjórnsýslunnar og að þar sé möguleiki á
endurskoðun með stjórnsýslukæru. Einnig hafi verið bent á nauðsyn
þess, á grundvelli jafnræðisreglu stjórnsýslulaganna, að allar stjórnsýslukærur,
er varði sömu efnisreglur, séu kæranlegar til sama úrskurðaraðila.
Í ræðum flutningsmanns frumvarpsins, Guðmundar Bjarnasonar þáverandi
umhverfisráðherra, og fyrirsvarsmanns meirihlutaálits umhverfisnefndar,
Ólafs Arnar Haraldssonar, þáverandi formanns umhverfisnefndar, koma
fram athugasemdir um mikilvægi þess að tryggja almenningi rétt til
að gera athugasemdir við tillögur að starfsleyfi. Hins vegar kemur
ekki fram í þessum gögnum afstaða þessara manna til þess hvort almenningur,
sem gert hefur athugasemdir við auglýsta tillögu um starfsleyfi, skuli
hafa rétt til stjórnsýslukæru til ráðherra og þá með hvaða hætti. Samkvæmt framangreindu skera lögskýringagögn
ekki úr um hvernig skýra skuli 2. mgr. 32. gr. laga nr. 7/1998 með
tilliti til kæruheimildar þeirra aðila sem gert hafa athugasemdir
við auglýsta tillögu Umhverfisstofnunar um starfsleyfi samkvæmt 6.
gr. laganna. Kemur næst til skoðunar hvort venja hafi myndast um heimild
til stjórnsýslukæru til ráðherra að þessu leyti líkt og stefnandi
málsins heldur fram. Í málinu hefur verið lagður fram úrskurður
úrskurðarnefndar, sem starfaði samkvæmt áðurnefndri 26. gr. laga nr.
81/1988, þar sem fjallað var um stjórnsýslukæru stefnanda máls þessa
vegna tiltekins úrskurðar stjórnar Hollustuverndar ríkisins. Þá hafa
verið lagðir fram úrskurðir umhverfisráðherra í tveimur málum þar
sem fjallað hefur verið efnislega um stjórnsýslukærur einstaklinga
vegna útgáfu starfsleyfis. Telur stefnandi umrædd gögn sýna að sú
framkvæmd hafi lengi tíðkast að þeim, sem gert hafa athugasemdir við
auglýsingu Umhverfisstofnunar um tillögu að starfsleyfi, hafi verið
játuð heimild til stjórnsýslukæru til sérstakrar úrskurðarnefndar
í tíð laga nr. 81/1988 og til umhverfisráðherra eftir gildistöku laga
nr. 7/1998. Samkvæmt 2. mgr. 44. gr. laga nr. 91/1991
um meðferð einkamála verður sá sem ber fyrir sig venju að leiða tilvist
og efni hennar í ljós. Eins og áður greinir var fyrirkomulagi laga
um málsmeðferð og úrskurði vegna útgáfu starfsleyfa breytt með lögum
nr. 7/1998. Í framhaldi af setningu laganna var þeim stjórnvaldsfyrirmælum
einnig breytt sem þáverandi framkvæmd studdist við, sbr. nú reglugerð
nr. 785/1999 um starfsleyfi fyrir atvinnurekstur sem getur haft í
för með sér mengun. Hafa núgildandi stjórnvaldsfyrirmæli ekki að geyma
ítarlegri ákvæði um kæruheimild en lög nr. 7/1998 andstætt ákvæðum
reglugerðar nr. 26/1997 sem áður er getið um. Að mati dómara getur
því sú framkvæmd sem tíðkaðist í tíð laga nr. 7/1988 þegar af þessum
ástæðum ekki haft þýðingu við skýringu 2. mgr. 32. gr. laga nr. 7/1998.
Þeir framlögðu úrskurðir umhverfisráðherra,
þar sem fjallað hefur verið um kærur vegna útgáfu starfsleyfa eftir
gildistöku laga nr. 7/1998, eru óljósir með tilliti til þess atriðis
hvort kærendur höfðu lögvarða hagsmuni samkvæmt almennum reglum stjórnsýsluréttar
vegna nábýlis við þá starfsemi sem til stóð að leyfa. Verður engin
ályktun dregin af þessum úrskurðum um að heimild til stjórnsýslukæru
samkvæmt 2. mgr. 32. gr. laga nr. 7/1998 sé af umhverfisráðuneytinu
talin rýmri en leiðir af almennum reglum. Samkvæmt þessu verður ekki
talið að stefnandi hafi sýnt fram á stjórnsýsluvenju þess efnis að
allir, sem gert hafi athugasemd við auglýsingu um starfsleyfi, njóti
heimildar til stjórnsýslukæru samkvæmt 2. mgr. 32. gr. laga nr. 7/1998.
Þegar af þessari ástæðu getur venja í þessa átt ekki haft þýðingu
um skýringu á umræddu lagaákvæði. Við skýringu 2. mgr. 32. gr. laga nr. 7/1998
getur Árósasamningurinn 30. október 2001, sem ekki hefur verið fullgiltur
hér á landi, eða tilskipun nr. 2003/35/EB, sem ekki hefur verið tekin
upp í samninginn um Evrópska efnahagssvæðið, sbr. samnefnd lög nr.
2/1993, ekki haft þýðingu. Er það á valdi löggjafans að ákveða hvort
og með hvaða hætti þessar réttarheimildir verða leiddar í íslenskan
rétt. Þá telur dómari að þær réttarreglur EES-réttar, sem fjalla um
mat á umhverfisáhrifum, hafi ekki þýðingu við skýringu þeirra reglna
sem hér um ræðir. Sjónarmið stefnanda um að almennt beri að auka þátttöku
almennings í ákvarðanatöku, sem lýtur að umhverfismálum, eru enn fremur
ekki þess eðlis að þau geti haft áhrif á lagalega meðferð þeirra réttarheimilda
sem hér eru til umfjöllunar. Samkvæmt framangreindu verður ekki hjá því
komist að skýra 2. mgr. 32. gr. laga nr. 7/1998 í samræmi við almennar
reglur stjórnsýsluréttar um skilyrði fyrir stjórnsýslukæru. Samkvæmt
þessu er aðeins aðila máls heimilt að kæra ákvörðun Umhverfisstofnunar
um útgáfu starfsleyfis til umhverfisráðherra, sbr. 1. mgr. 26. gr.
stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Er almennt viðurkennt að aðilar stjórnsýslumáls
séu þeir einir sem hafi verulegra einstaklingslegra hagsmuna að gæta
af stjórnvaldsákvörðun. Samkvæmt þessu gera lög nr. 7/1998 ráð fyrir
því að hver sem er geti gert athugasemdir við auglýsingu um tillögu
að starfsleyfi, sbr. 3. mgr. 6. gr. laganna, án þess þó að þessum
aðilum sé veitt fullkomin aðilastaða eða heimild til stjórnsýslukæru
samkvæmt 2. mgr. 32. gr. laganna. Í VI. kafla hér að framan eru rakin tengsl
stefnanda við þá starfsemi, sem var andlag þess starfsleyfis, sem
stefnandi kærði til umhverfisráðherra. Í samræmi við þau sjónarmið
sem þar koma fram telur dómari stefnanda ekki hafa sýnt fram á að
umrætt starfsleyfi hafi haft beina eða verulega þýðingu fyrir atvinnuhagsmuni
hans eða aðra lögverndaða hagsmuni. Eru tengsl stefnanda við umrædda
útgáfu starfsleyfis því eingöngu leidd af heimilisfesti og búsetu
hans í því sveitarfélagi, þar sem starfsemin er ráðgerð. Hefur stefnandi
ekki sýnt fram á að hann eigi ríkari hagsmuna að gæta vegna starfsleyfisins
en almennt gerist um íbúa þess landssvæðis sem hér um ræðir. Samkvæmt
þessu verður að telja að stefnandi hafi ekki haft stöðu aðila við
meðferð og útgáfu Umhverfisstofnunar á starfsleyfi til Reyðaráls ehf.
(nú stefnda Alcoa á Íslandi ehf.) 14. mars 2003. Samkvæmt 2. mgr.
32. gr. laga nr. 7/1998 var stefnanda því ekki heimilt að kæra ákvörðun
Umhverfisstofnunar til ráðherra. Dómari telur rétt að taka fram að
með þessari niðurstöðu er ekki tekin afstaða til réttar stefnanda
samkvæmt 60. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 til
að bera undir dómstóla málsmeðferð og ákvarðanir Umhverfisstofnunar
sem beindust sérstaklega að honum, en um slíkar kröfur er ekki að
ræða í málinu, enda er Umhverfisstofnun ekki aðili að málinu líkt
og áður greinir í IX. kafla dómsins. Í málinu liggur fyrir að stefnanda var ranglega
leiðbeint um heimild til kæru af Umhverfisstofnun í bréfi 14. mars
2003 og um það efni vísað til 33. gr. reglugerðar nr. 785/1999 um
starfsleyfi fyrir atvinnurekstur sem getur haft í för með sér mengun.
Þessi afstaða stofnunarinnar getur, ein og sér, ekki haggað réttri
skýringu á 2. mgr. 32. gr. laga nr. 7/1998. Í málinu liggur einnig
fyrir að umhverfisráðuneytið braut gegn ákvæðum 3. mgr. 32. gr. laganna
við meðferð stjórnsýslukæru stefnanda, meðal annars með því að draga
úr hófi að taka skýra afstöðu til kærunnar. Þessir annmarkar á málsmeðferð,
hversu andstæðir góðum stjórnsýsluháttum sem þeir kunna að vera, geta
þó ekki heldur leitt til þess að stefnandi teljist hafa heimild til
kæru andstætt ákvæðum 3. mgr. 32. gr. laga nr. 7/1998. Aðrir ætlaðir
annmarkar á málsmeðferð stefnda umhverfisráðherra, svo sem brot á
upplýsingarétti eða andmælarétti stefnanda undir meðferð málsins,
eru sömuleiðis ekki þess eðlis að þeir geti valdið ómerkingu þeirrar
stjórnvaldsákvörðunar sem hér um ræðir, jafnvel þótt fallist væri
á málsástæður stefnanda þar að lútandi. Samkvæmt framangreindu verður sýknað af
kröfu stefnanda um ómerkingu á umræddri ákvörðun umhverfisráðherra
14. júlí 2003. XI. Samantekt o.fl Samkvæmt framangreindu er kröfum stefnanda
gegn stefndu fjármálaráðherra, íslenska ríkinu og Reyðaráli ehf. (áður
Alcoa á Íslandi ehf.) sjálfkrafa vísað frá dómi vegna vanreifunar,
eins og nánar greinir í IV. kafla dómsins. Kröfu stefnanda um ómerkingu úrskurðar umhverfisráðherra
14. mars 2002, þar sem staðfestur var úrskurður Skipulagsstofnunar
31. ágúst um mat á umhverfisáhrifum 420 þúsund tonna álvers og rafskautaverksmiðju
í Reyðarfirði, er sjálfkrafa vísað frá dómi þar sem stefnanda skortir
lögvarða hagsmuni til að hafa uppi kröfuna, eins og nánar greinir
í V. og VI. kafla dómsins. Kröfu stefnanda um ómerkingu ákvörðunar
Umhverfisstofnunar 14. mars 2003 um útgáfu starfsleyfis fyrir álver
Reyðaráls ehf. (nú stefnda Alcoa á Íslandi ehf.) í Reyðarfirði er
sjálfkrafa vísað frá dómi þar sem Umhverfisstofnun hefur ekki verið
stefnt til varnar í málinu og ekki liggur fyrir að stefndi umhverfisráðherra
hafi með nokkrum hætti staðfest efnislega ákvörðunina, eins og nánar
greinir í IX. kafla dómsins. Stefndu umhverfisráðherra, Alcoa á Íslandi
ehf. (áður Reyðarál ehf.) og Fjarðaál sf. eru dæmdir til að þola ómerkingu
á úrskurði umhverfisráðherra 15. apríl 2003, þar sem staðfest var
ákvörðun Skipulagsstofnunar 20. desember 2002 um að álver fyrir allt
að 322 þúsund tonna ársframleiðslu þyrfti ekki að sæta umhverfismati,
eins og nánar greinir í VIII. kafla dómsins. Stefndu umhverfisráðherra, Alcoa á Íslandi
ehf. (áður Reyðarál ehf.) og Fjarðaál sf. eru sýknaðir af kröfu stefnanda
um ómerkingu á ákvörðun umhverfisráðherra 14. júlí 2003, þar sem kæru
stefnanda á ákvörðun Umhverfisstofnunar 14. mars 2003 var vísað frá,
eins og nánar greinir í X. kafla dómsins. Eftir atvikum og úrslitum málsins þykir
rétt að málskostnaður falli niður. Stefnandi hefur gjafsókn við meðferð málsins
í héraði. Allur gjafsóknarkostnaður stefnanda greiðist úr ríkissjóði,
þar með talin þóknun lögmanns hans, Atla Gíslasonar hrl., sem þykir
hæfilega ákveðin 1.400.000 krónur með hliðsjón af umfangi málsins
og ítarlegri tímaskýrslu hans. Er þá ekki tekið tillit til virðisaukaskatts. Af
hálfu stefnanda flutti málið Atli Gíslason hrl. Af
hálfu stefndu fjármálaráðherra, umhverfisráðherra og íslenska ríkisins
flutti málið Skarphéðinn Þórisson hrl. Af
hálfu annarra stefndu flutti málið Hörður Felix Harðarson hrl. Skúli
Magnússon héraðsdómari kveður upp dóm þennan. D Ó M S O R Ð Kröfum stefnanda, Hjörleifs Guttormssonar, er
vísað frá dómi að því er varðar stefnda fjármálaráðherra, stefnda
íslenska ríkið og stefnda Reyðarál ehf. (áðurAlcoa á Íslandi ehf.). Vísað
er frá dómi kröfu stefnanda um ómerkingu úrskurðar umhverfisráðherra
14. mars 2002 sem og kröfu hans um ómerkingu ákvörðunar Umhverfisstofnunar
14. mars 2003. Úrskurður
umhverfisráðherra 15. apríl 2003, þar sem staðfest var ákvörðun Skipulagsstofnunar
20. desember 2002 um að álver fyrir allt að 322 þúsund tonna ársframleiðslu
þyrfti ekki að sæta umhverfismati, er ómerktur. Stefndi
umhverfisráðherra, stefnda Alcoa á Íslandi ehf. (áður Reyðarál ehf.)
og stefnda Fjarðaál sf. eru sýkn af kröfu stefnanda um ómerkingu ákvörðunar
umhverfisráðherra 14. júlí 2003. Málskostnaður
fellur niður. Gjafsóknarkostnaður
stefnanda, þar með talin þóknun lögmanns hans, Atla Gíslasonar hrl.,
að fjárhæð 1.400.000 krónur, greiðist úr ríkissjóði.
Skúli Magnússon -------------------------- ----------------------- ----------------------- Rétt endurrit
staðfestir, Héraðsdómi
Reykjavíkur, 12. janúar 2005 E N D U R R I T Ú R D Ó M A B Ó K H É R A Ð S D Ó M S
R E Y K J A V Í K U R Mál
nr. E-1288/2003 Hjörleifur
Guttormsson (Atli Gíslason hrl.) gegn Alcoa
á Íslandi ehf. (áður Reyðarál ehf.), Fjarðaáli
sf., Reyðaráli
ehf. (áður Alcoa á Íslandi ehf.), (Hörður Felix Harðarson hrl.) fjármálaráðherra, umhverfisráðherra
og Íslenska
ríkinu (Skarphéðinn Þórisson hrl.) Dómur 12. janúar 2005. SM/eh |