Hjörleifur Guttormsson:

Ísland og loftslagsþingið í Buenos Aires

Kyótó-skuldbindingin fyrsta skref af mörgum

Loftslagsþingið í Buenos Aires stóð í nær tvær vikur 2.-14. nóvember. Slíkt þing er árlegur viðburður samkvæmt ákvæðum Rammasamnings Sameinuðu þjóðanna um loftslagsbreytingar. Að þessu sinni snerist það að miklu leyti um niðurstöðu síðasta ársþings sem kennt er við Kyótó, þar sem sérstök bókun var gerð við samninginn. Hún fól meðal annars í sér lagalegar skuldbindingar af hálfu tilgreindra iðnríkja um að hafa á árunum 2008-2012 dregið úr losun gróðurhúsalofttegunda sem svarar að meðaltali röskum 5% miðað við það sem var árið 1990. Þrjú ríki fá þó á sama tíma svigrúm til aukningar og er Ísland með hæsta hlutfallstölu eða 10% í því samhengi. Þess utan ákveður Evrópusambandið losun einstakra ríkja innan sinna vébanda, en gert er ráð fyrir 8% heildarniðurskurði af hálfu aðildarríkja þess. Þróunarríkjum er hins vegar ekki ætlað að taka á sig viðbótarskuldbindingar samkvæmt Kyótó-bókuninni en þau eru eftir sem áður aðilar að loftslagssamningnum og einnig gert ráð fyrir aðild þeirra að bókuninni.

Nauðsynlegt er að hafa í huga að Kyótó-niðurstaðan er aðeins fyrsta skref af þeim niðurskurði í losun gróðurhúsalofts sem Alþjóðavísindanefndin (IPCC) gerir ráð fyrir að nauðsynlegur sé til að komið verði í veg fyrir stórfellda vá samhliða hlýnun andrúmsloftsins af mannavöldum og við unandi jafnvægi náist á næstu öld. Þegar árið 2005 á að hefja samninga um þarnæsta niðurskurðartímabil og talað er um 50-60% samdrátt í losun sem æskilegt markmið fyrir miðja næstu öld..

Sæmilegur grundvöllur fenginn

Ekki var fyrirfram reiknað með stórtíðindum frá ársþinginu í Buenos Aires, en hins vegar stefnt að því að koma þar áleiðis fjölmörgum atriðum til útfærslu samningsins, sérstaklega Kyótó-bókunarinnar til að undirbúa aðgerðir eftir gildistöku hennar. Til að bókunin gangi í gildi þarf að liggja fyrir staðfesting 55 aðildarríkja að loftslagssamningnum og þar á meðal iðnríkja samkvæmt viðauka I, sem losa að minnsta kosti 55% þess koldíoxíðs sem til fellur hjá þeim sömu ríkjum. Þess er vænst að slík staðfesting liggi fyrir árið 2001 þannig að að bókunin öðlist gildi.

Mikið af umræðunni snýst um aðferðafræði, meðal annars um hlutdeild markaðslögmála og viðskipti með gróðurhúsaloft og um bindingu koltvíoxíðs í gróðri og jarðvegi. Miðaði því síðartalda nokkuð áleiðis í Buenos Aires. Fyrra atriðinu er ætlað að skapa sveigjanleika í útfærslu umfram beina losun innan marka hvers þjóðríkis. Þessi þáttur skýrðist lítið í Buenos Aires og er útfærsla á viðskiptum með gróðurhúsaloft í svipuðum sporum og fyrir þingið. Þó skýrðust málavextir nokkuð og fram komu viðhorf þjóða og ríkjasamtaka. Mikill meirihluti aðildarríkja samningsins vill að losunin fari sem mest fram heima fyrir, en Bandaríkin og nokkur önnur iðnríki vilja sem víðtækastar markaðslausnir. Þá er tækni- og fjárhagsaðstoð iðnríkja við þróunarlönd hluti af Kyótó-samþykktinni sem mikið er horft til en leikreglur vantar.

Ýmsir munu halda því fram að þetta loftslagsþing, sem er hið 4. í röðinni (COP-4), hafi skilað litlu, en þó verður að telja að með niðurstöðu þess sé sæmilegur grundvöllur fenginn fyrir áframhaldandi vinnuferli og að margt liggi skýrar fyrir nú að því loknu.

Stóraukinn skilningur á loftslagsbreytingum

Í umræðunni í Buenos Aires kom fram nær undantekningalaust sá skilningur í máli manna, ekki síst ráðherra sem áttu sviðið næstsíðasta dag þingsins, að ekki sé lengur vafi á að nú þegar sé tekið að gæta breytinga á loftslagi af mannavöldum með tilheyrandi áhrif á veðurfar. Bent var á margar staðreyndir úr mælingum og athugunum síðustu ára því til stuðnings. Má segja að stjórnmálamennirnir gangi nú lengra í staðhæfingum en Alþjóðavísindanefndin (IPCC) taldi rétt að gera í áliti sínu 1995. Margir telja hins vegar fullvíst að nefndin muni taka mun dýpra í árinni í þriðju skýrslu sinni til samningsaðila sem nú er unnið að og væntanlega birtist á árinu 2001. Hafa ber í huga að niðurstaða vísindanefndarinnar 1995 var sameiginlegt álit hundruða ef ekki þúsunda tilkvaddra vísindamanna um loftslagsmálefni og því í eðli sínu varfærin. Fáir efast hins vegar um að áhrifa gróðurhúsalofts með tilsvarandi hlýnun að meðaltali á jörðinni muni gæta í auknum mæli á komandi áratugum. Í ljósi þessa ber að skoða málflutning þeirra sem ala á tortryggni í garð loftslagsfræðanna og álits Alþjóðavísindanefndarinnar. Þær raddir heyrast bæði hérlendis og erlendis en mega nú teljast hjáróma og fátt bitastætt í fræðilegum rökstuðningi. Forsætisráðherra Íslands og fleiri ráðherrar í ríkisstjórninni virðast hins vegar leggja sérstaklega eyru við þessum málflutningi.

Einhliða kröfur vegna stóriðju

Ísland er á margan hátt á sérkennilegu spori sem aðili að loftslagssamningnum. Hérlendis er losað viðlíka mikið af gróðurhúsalofttegundum á mann og að meðaltali í Vestur-Evrópu og Japan. Málflutningur stjórnvalda hefur hins vegar aðallega snúist um að leggja áherslu á meinta sérstöðu Íslands á sviði loftslagssamningsins og leita eftir undanþágum frá Kyótó-bókuninni með vísun til aðstæðna hérlendis. Er þá einkum tíunduð smæð íslensks samfélags og gnótt endurnýjanlegra orkulinda sem kjörnar séu til að knýja málmbræðslur. Frá því ríkisstjórnin markaði sér stefnu um framkvæmd loftslagssamningsins hérlendis síðla árs 1995 hefur meginmarkmið hennar verið að Ísland fái rétt til að taka losun frá stóriðju hérlendis út úr almennu bókhaldi. Fyrir þrábeiðni íslenskra stjórnvalda var fallist á það með sérstakri bókun í Kyótó að taka mál þetta til athugunar síðar. Í aðdraganda þingsins í Buenos Aires leitaðist ríkisstjórnin við að undirbyggja þessa kröfu og á þinginu þar snerist vinna embættismanna mest um þetta atriði að ósk ríkisstjórnarinnar.

Niðurstaðan varð sú sem kunnugt er að ekki var á tillögu Íslands fallist og málinu vísað til frekari meðferðar með það fyrir augum að afstaða verði tekin til tillögunnar að ári, án efnislegra skuldbindinga þegar til afgreiðslu kemur.

Fjölmörgum spurningum ósvarað

Skoðanir eru skiptar hérlendis um þessa málafylgju stjórnvalda. Alls ekki er ljóst að hald sé í þeirri röksemdafærslu sem borin hefur verið fram til stuðnings kröfu ríkisstjórnarinnar. Vissulega er íslenskt hagkerfi lítið á mælikvarða stórþjóða, en á fleira er að líta í samhengi við loftslagsmálin. Með samþykktunum frá Kyótó ætla flest velstæð ríki að axla skuldbindingar um niðurskurð í losun gróðurhúsalofts. Ísland fær heimild til nokkurrar aukningar og það meira en nokkrir aðrir í þessum hópi. Hefðbundin stóriðja vegur ekki aðeins þungt í losun gróðurhúsalofts heldur einnig í útflutningstekjum á mann hérlendis. Sá mælikvarði er sjaldan nefndur á sama tíma og rætt er um um 500 þúsund tonna álbræðslu til viðbótar þeirri stóriðju sem fyrir er. Eðlilegt er að spyrja hvers vegna Íslendingar geta ekki unað við þær almennu leikreglur sem Kyótó-bókunin gerir ráð fyrir. Í þeim er meðal annars gert ráð fyrir viðskiptum með losunarheimildir landa í milli, jafnvel með beinni þátttöku fyrirtækja. Ljóst er að verðmæti endurnýjanlegar orkulinda hefur hækkað vegna Kyótó-bókunarinnar. Að mörgu er að hyggja í sambandi við sérkröfu ríkisstjórnarinnar. Hvert er samhengi undanþáguheimilda fyrir stóriðju hér á landi með tilliti til fjölþjóðlegra viðskiptasamninga? Hver verða áhrifin af slíkri undanþágu á viðleitni til að fá aðrar atvinnugreinar hérlendis til að draga úr losun, þar á meðal sjávarútveginn? Hvert er magn þeirrar orku sem líklegt er að geti verið til ráðstöfunar á næstu öld og hversu stóran hluta þess telja menn rétt að binda í málmiðnaði til langs tíma? Hefur þjóðin ekki þörf á að nýta orkulindirnar til annarra þarfa, að svo miklu leyti sem það verður talið ásættanlegt vegna umhverfissjónarmiða. Og hvaða áhrif getur stóriðjustefna ríkisstjórnarinnar haft á möguleika Íslands til að gæta á alþjóðavettvangi annarra og þýðingarmeiri hagsmuna, bæði á sviði viðskipta og umhverfismála? Rækileg úttekt á öllum þessum atriðum hefði þurft að liggja fyrir áður en íslensk stjórnvöld komu fram með undanþágukröfu sína, en það er þó enn ekki um seinan að endurmeta málið út frá heildstæðum sjónarmiðum.

Undirritun þolir ekki bið

Sú sérkennilega staða er nú komin upp að Ísland hefur eitt velstæðra ríkja enn ekki undirritað niðurstöðuna frá Kyótó. Ráðherrar ríkisstjórnarinnar hafa verið með yfirlýsingar þess efnis að það komi ekki til greina nema fallist verði á undanþágukröfuna fyrir stóriðju. Kyótó-bókunin liggur frammi til undirritunar til 15. mars 1999. Þótt unnt sé að gerast aðili að bókuninni síðar tel ég að íslensk stjórnvöld væru að misstíga sig herfilega undirriti þau ekki bókunina fyrir umræddan frest og helst sem fyrst. Samkvæmt okkar stjórnskipunarvenjum þarf samþykki Alþingis að liggja fyrir áður en bókunin yrði staðfest, en í undirritun hennar felst í reynd viðurkenning viðkomandi stjórnvalds á því að það stefni að staðfestingu, í þessu tilviki að fylgja niðurstöðunni frá Kyótó. Afar óráðlegt væri fyrir Ísland að skilyrða væntanlega staðfestingu við það að sérkrafan um undanþágu fyrir losun frá stóriðju nái fram að ganga, enda með öllu óvíst að á hana verði fallist. Ég tel það ekki aðeins óráðlegt heldur fráleitt með tilliti til heildarhagsmuna Íslendinga að standa utan við Kyótó-bókunina, en með því yrðum við viðskila við þróun og markmið loftslagssamningsins.

Forsendur búsetu gætu verið í húfi

Loftslagsbreytingar af mannavöldum eru slíkt alvörumál fyrir heimsbyggðina þar á meðal fyrir Íslendinga að okkur ber siðferðisleg skylda til að leggja okkar af mörkum til að hamla gegn þeim. Guðmundur Bjarnason umhverfisráðherra benti sérstaklega á það í grein í Morgunblaðinu 29. ágúst 1997 hvaða áhrif hlýnun gæti haft á straumakerfi Norður-Atlantshafsins samkvæmt sumum spádómum sérfræðinga. Golfstraumurinn gæti breytt verulega ferli sínu frá því sem nú er og afleiðingin gæti orðið kólnun á norðurslóðum. Slíkar áhyggjur voru einnig viðraðar af fræðimönnum á þinginu í Buenos Aires. Í þessu er enginn hræðsluáróður fólginn heldur aðeins bent á að loftslagsbreytingar varða ekki aðeins andrúmsloft heldur einnig hafstrauma og geta þannig haft allt önnur áhrif en halda mætti fljótt á litið. Við Íslendingar eigum að leggjast fast á sveif með öðrum þjóðum sem ætla nú og á næstu áratugum að bregðast við hugsanlegri vá vegna loftslagsbreytinga. Þar verða minni hagsmunir að víkja fyrir því sem meira máli skiptir byggt á víðtæku og vitrænu mati.

Hjörleifur Guttormsson