|
Náttúruverndarsamtök
Austurlands - NAUST 22.
febrúar 2000 c/o Hjörleifur
Guttormsson Mýrargötu 37 740
Neskaupstaður Umhverfisráðuneytið Vonarstræti 4 150 Reykjavík Efni: Álit NAUST vegna umsagna um kærur
vegna úrskurðar frá 10. desember 1999 um mat á umhverfisáhrifum 480 þúsund
tonna álvers á Reyðarfirði. Málsflytjanda í
kæru Náttúruverndarsamtaka
Austurlands (NAUST) til umhverfisráðherra vegna úrskurðar
skipulagsstjóra frá 10. desember 1999 um mat á umhverfisáhrifum 480 þúsund
tonna álvers á Reyðarfirði hafa borist frá umhverfisráðneytinu eftirfarandi
umsagnir og gögn er snerta máli: 1.
Umsögn
Veðurstofu Íslands, dagsett 7. febrúar 2000, 2.
Umsögn
Hrauns ehf. dagsett 8. febrúar 2000, 3.
Umsögn
Náttúruverndar ríkisins dagsett 9. janúar [á augljóslega að vera febrúar]
2000, ásamt erindi til Skipulagsstofnunar 10. nóvember 1999 um frummat á
umhverfisáhrifum fyririrhugaðs álvers, 4.
Umsögn
Hafrannsóknastofnunar dagsett 9. febrúar 2000, 5.
Umsögn
Fjarðabyggðar dagsett 9. febrúar 2000, 6.
Umsögn
Skipulagsstofnunar, dagsett 10. febrúar 2000, 7.
Umsögn
iðnaðar- og viðkiptaráðuneytis, dagsett 10. febrúar 2000, 8.
Umsögn
Hollustuverndar ríkisins dagsett 14. febrúar 2000. Ráðuneytið óskar álits vegna þessara umsagna og fylgir það hér á eftir. Í tengslum við þetta hefur m.a. eftirtalinna gagna verið aflað:
1)
Til
Hönnunar og ráðgjafar hf. dags. 9. ágúst og 2. september 1999. 2)
Til
verkefnisstjórnar STAR dags. 23. og 28. september 1999.
3)
Kæra
Hrauns ehf. til umhverfisráðherra, dagsett 18. janúar 2000. 4)
Greinargerð
Landslaga ehf. til Hönnunar hf. dags. 29. nóvember 1999. 5)
Svör
framkvæmdaraðila við athugasemdum einstaklinga og frjálsra félagasamtaka,
dagsett 29. nóvember 1999, bréf undirritað af verkefnisstjóra STAR.
6)
Úrskurður
í Úrskurðarnefnd samkvæmt 26. grein laga nr. 81/1988 um hollustuhætti og
heilbrigðiseftirlit vegna kærumáls nr. 3/1995, dags. 18. desember 1995. 7)
Úrskurður
umhverfisráðherra 20. júní 1996 vegna úrskurðar skipulagsstjóra ríkisins frá
19. febrúar 1996 um byggingu álvers á Grundartanga, lagningar háspennulína og
stækkunar Grundartangahafnar. d.
Ýmis gögn: 8)
Yfirlýsing
um NORAL verkefnið 29. júní 1999. 9)
Stjórnarfrumvarp
til laga um meginreglur umhverfisréttar. Þskj. 1339 – 704. mál á 122.
löggjafarþingi. 10)
Álit
stjórnskipaðrar nefndar um endurskoðun laga um mat á umhverfisáhrifum, 10.
desember 1998. 11)
Lög
Náttúruverndarsamtaka Austurlands - NAUST Hér á eftir verður fjallað um ofangreindar umsagnir og gagnkröfur eftir
efnisþáttum miðað öðru fremur við aðalkröfur og varakröfur NAUST, en í lokin
vikið að öðrum atriðum í umsögnum og gögnum sem málinu tengjast. Fyrst af
öllu verður vikið að málsaðild NAUST, sem véfengd hefur verið af Hrauni ehf. 1.
Málsaðild NAUST. Hraun ehf staðhæfir að NAUST eigi ekki
kæruaðild vegna úrskurðar skipulagsstjóra ríkisins um álver á Reyðarfirði. Er
Hraun eini umsagnaraðilinn sem hreyfir slíku. Staðhæfir Hraun að ekkert liggi
fyrir um hvers konar samtök NAUST séu eða hver sé tilgangur þeirra og ekki sé
ljóst hverja hagsmuni samtökin hafi yfirleitt af úrlausn þessa máls. Af þessu tilefni er rétt að nefna
eftirfarandi. Náttúruverndarsamtök Austurlands (NAUST) er meðal elstu
starfandi áhugamannafélaga um náttúruvernd á Íslandi. Félagið var stofnað á
árinu 1970 og verður því 30 ára á þessu ári. Félagsaðild er tvenns konar:
bein aðild einstaklinga og styrktaraðild.
Félagssvæðið er Austfirðingafjórðungur. Félagar hafa lengst af verið
100-200 talsins. Markmið samtakanna er samkvæmt 2. gr. í lögum þeirra: a) Að
vernda náttúrulegt umhverfi, svo sem landslag, loft, vatn, sjó, plöntu- og
dýralíf. b) Að stuðla að því , að náttúrulegar auðlindir verði nytjaðar
skynsamlega, landsmönnum til heilla í nútíð og framtíð. - Stjórn, kosin á aðalfundi þriðja hvert ár,
fer með málefni samtakanna milli árlegra aðalfunda. NAUST hefur frá stofnun starfað reglulega, meðal annars haldið
aðalfund á hverju ári. Félagið hefur frá byrjun átt margháttaða samvinnu við
íslensk stjórnvöld og sveitarstjórnir á félagssvæðinu. NAUST hefur átt aðild
að öllum Náttúruverndarþingum hingað til, alls 10 talsins, samkvæmt reglum
útgefnum af viðkomandi stjórnvaldi. Félagið átti eitt íslenskra áhugafélaga
fulltrúa á Global Forum, NGO-ráðstefnu, sem haldin var undir verndarvæng
Sameinuðu þjóðanna í Ríó de Janeiro, samhliða Ríó-ráðstefnu SÞ um umhverfi og
þróun í júní 1992. NAUST hefur fengið fjárstyrki úr opinberum sjóðum til
einstakra verkefna, en starfsemi samtakanna að öðru leyti verið borin uppi af
framlögum félagsmanna og styrktaraðila. Áhugamannafélög (NGO´s), ekki síst þau
er hafa umhverfisvernd að aðalmarkmiði, hafa um langt skeið notið
viðurkenningar flestra ríkja heims og innan Sameinuðu þjóðanna og stofnana
þeirra. Á vettvangi samtaka Evrópuríkja á hið sama við og er skemmst að
minnast Árósa-samþykktarinnar, sem
undirrituð var af umhverfisráðherrum flestra Evrópuríkja, þar á meðal
af íslenska umhverfisráðherranum, í júní 1998. Þar er lögð áhersla á
mikilvægi áhugafélaga um umhverfisvernd sem samstarfsaðila stjórnvalda, ekki
aðeins ráðgefandi heldur einnig sem þátttakenda í stefnumörkun. NAUST hefur látið sig varða flesta þætti
náttúruverndar, öðru fremur á Austurlandi. Félagið hefur haft forgöngu
að skráningu náttúruminja á Austurlandi
og að friðlýsingartillögum. Má þar nefna sem dæmi tillögu að friðlandi á
Lónsöræfum sem leiddi til friðlýsingar þeirra 1977 og frá síðari árum
tillögum að friðlandi á Gerpissvæðinu og um Snæfellsþjóðgarð sem m.a. hafi
innan sinna marka Eyjabakkasvæðið. NAUST gerði um það tillögu á sínum tíma að
Eyjabakkasvæðið yrði sett á opinbera náttúruminjaskrá og var við því orðið
árið 1978. Af þessu sést að stóriðjuhugmyndir á Austurlandi snerta með skýrum
og ótvíræðum hætti verksvið félagsins og meðlimi þess. Umhverfismál varða allan almenning.
Aðild frjálsra félagasamtaka sem og einstaklinga er víðast hvar og einnig
hérlendis túlkuð rúmt. Má í því sambandi m.a. vísa til úrskurðar í
Úrskurðarnefnd samkvæmt 26. grein laga nr. 81/1988 um hollustuhætti og heilbrigðiseftirlit
vegna kærumáls nr. 3/1995, dags. 18. desember 1995 sem hér fylgir með. Þröng
túlkun Hrauns ehf. á málsaðild er í fullu ósamræmi við réttarþróun undanfarið
og í mótsögn við þróun í Evrópu. Má í þessu sambandi vísa í rit Páls
Hreinssonar: Stjórnsýslulögin (Reykjavík 1994), þar sem segir á bls. 254: “Á
heildina litið virðist tilhneiging til þess að setja ekki kæruaðild þröngar
skorður.” Og á bls. 255 í sama riti: “Oft getur leikið vafi á því hvort félög
eða samtök manna eigi kæruaðild. Félag getur að sjálfsögðu komið fram fyrir
hönd aðila í stjórnsýslumáli samkvæmt sérstöku umboði, eigi einstaklingurinn
kæruaðild. En félag getur einnig sjálft átt kæruaðild ef umtalsverður hluti
félagsmanna félagsins eiga einstaklegra og verulegra hagsmuna að gæta af
úrlausn málsins og gæsla þessara hagsmuna telst til yfirlýsts tilgangs og
markmiða félagsins. Nokkur óvissa er um það hvort félög geti átt kæruaðild í
ríkari mæli í ólögmæltum tilvikum hér á landi, að gildandi rétti. Í
nágrannalöndum okkar hefur verið tilhneiging til þess að rýmka að lögum
kærurétt fyrir félög og þá sérstaklega á sviði umhverfisréttar.” [Tilvitnunum
í heimildir sleppt]. 2. Frekara mat taki til allra matsskyldra
framkvæmda sem tengjast álverksmiðjunni, m.a. orkumannvirkja. Hraun ehf. vísar
því alfarið á bug að félagið sem “framkvæmdaraðili” eigi að meta
umhverfisáhrif verkefna sem tengjast álverksmiðjunni, þar á meðal framkvæmda
vegna orkuöflunar til hennar. Segir félagið í umsögn m.a. að “…skylda
framkvæmdaraðila samkvæmt lögunum nær einungis til þess, að meta
umhverfisáhrif hans eigin framkvæmda. Aðrar framkvæmdir falla augljóslega
utan þeirrar skyldu, enda eru framkvæmdaraðilar vegna þeirra framkvæmda
aðrir.” Hraun ehf. gerir kröfu til þess að “Allur vafi um skýringu hugtaka og
hugsanlegar skyldur framkvæmdaraðila verður m.ö.o. skýrður honum í hag.”
(bls. 2) Einnig segir í umsögn Hrauns: “Framkvæmdaraðili álvers á Reyðarfirði
hefur ekki forsendur eða þekkingu á byggingu og rekstri vatnsaflsvirkjana eða
annarra framkvæmda sem á einhvern hátt tengjast rekstri álvers, enda verður
sú krafa ekki gerð til hans. Vegna þessa er óeðlilegt að gera þá kröfu til
hans, að hann framkvæmi mat á umhverfisáhrifum vegna slíkra framkvæmda. Má
enda halda því fram að með því væri tekið fram fyrir hendurnar á endanlegum
framkvæmdaraðila þeirra framkvæmda.” (bls.3) Ekki er hægt að fallast á
þetta sjónarmið Hrauns ehf., sbr. ítarlegan rökstuðning í kæru NAUST fyrir
fyrri aðalkröfu félagsins (bls.2). Er í því sambandi vísað til ákvæða laga
nr. 63/1993, meðal annars 1. greinar, og til nýlegrar skýrslu
forsætisráðherra til Alþingis um starfsskilyrði stjórnvalda, eftirlit með
starfsemi þeirra og viðurlög við réttarbrotum í stjórnsýslu, sérstakega
kaflann um Sjónarmið sem leiða má af markmiðum laga. Vegna ummæla Hrauns ehf þar sem segir: “Framkvæmdaraðili álvers á
Reyðarfirði [Hraun ehf!] hefur ekki forsendur eða þekkingu á byggingu
vatnsaflsvirkjana eða annarra framkvæmda sem á einhvern hátt tengjast rekstri
álvers…” o.s.frv. Er rétt að spyrja í hverju munurinn á “forsendum og
þekkingu” Hrauns ehf liggi annars vegar þegar 480 þúsund tonna álver á í hlut
og hins vegar vatnsaflsvirkjanir, sbr. einnig síðar í þessari umsögn þar sem
fjallað er um varakröfu NAUST þess efnis að Hraun ehf. geti ekki talist
réttmætur framkvæmdaraðili 480 þúsund tonna álvers í Reyðarfirði. Iðnaðarráðuneytið vísar í umsögn sinni til úrskurðar
umhverfisráðuneytisins frá 20. júní 1996 að því er framkvæmdir við
“…orkuöflun og annars sem þarf til að sjá álverinu fyrir orku og
þjónustu”. - Sá úrskurður sem hér er
vísað til var órökstuddur með öllu og hafi menn talið að hann gæti átt við í
sambandi við álverksmiðju á Grundartanga og framkvæmdir henni tengdar er enn
langsóttara ef heimfæra ætti hann upp á álverksmiðju í Reyðarfirði og orkuöflun
til hennar. Nánar er vikið að úrskurði þessum hér á eftir. Almenn atriði. Álverksmiðja verður ekki rekin án raforku og eins
og nú háttar til hérlendis þarf að afla hennar með nýjum virkjunum sem í
þessu tilviki yrðu eingöngu byggðar vegna tilkomu slíkrar verksmiðju sem og
tilheyrandi raflínur. Þannig er hér í raun um eina og óskipta framkvæmd að
ræða þótt þeir sem standa að einstökum verkþáttum séu fleiri en einn og
fjárfestar komi úr ýmsum áttum. Kemur þetta raunar skýrt fram í “yfirlýsingu
um NORAL-verkefnið” sem fulltrúar ríkisstjónar Íslands, Landvirkjunar og
Hydro Aluminium AS gáfu út 29. júní 1999. Markmið þess að meta umhverfisáhrif
framkvæmda áður en ákvarðanir eru teknar er að allir aðilar, einnig þeir sem
ákvarðanir taka á ýmsum stigum, geti sem best gert sér ljóst að hverju er
stefnt og hver líkleg áhrif viðkomandi framkvæmdar yrðu á heildina litið sem
og í einstökum atriðum. Engin leið er fyrir almenning að átta sig á
heildarumfangi og áhrifum slíkrar framkvæmdar, verksmiðju, orkumannvirkjum og
fleiri tengdum þáttum, nema grein sé gerð fyrir þeim samtímis og
heildarumfang liggi skýrt fyrir að meðtöldum samfélagslegum og hagrænum
áhrifum. Á þann hátt einan er unnt að ná því fram sem að er stefnt með mati á
umhverfisáhrifum og tryggja með eðlilegum hætti lögvarinn rétt almennings til
áhrifa á framvindu mála. Grundartanga-úrskurðurinn. Í úrskurði sínum þann 20. júní 1996
vegna byggingar álvers á Grundartanga, lagningar háspennulína og stækkunar
Grundartangahafnar felldi umhverfisráðherra úr gildi það skilyrði í úrskurði
skipulagsstjóra ríkisins frá 19. febrúar 1996, sem mælti svo fyrir: “Óheimilt er að hefja
framkvæmdir við hvorn áfanga [álversins] fyrir sig fyrr en gerð hefur verið
fullnægjandi grein fyrir matsskyldum framkvæmdum þeim tengdum og fyrir liggur
úrskurður skipulagsstjóra ríkisins um mat á umhverfisáhrifum samkvæmt lögum
nr. 63/1993. Þetta á við um allar þær virkjanaframkvæmdir, háspennulínur og
aðrar matsskyldar framkvæmdir samkvæmt 5. grein laganna sem tengjast munu
hvorum áfanga fyrir sig.” Þetta skilyrði
skipulagsstjóra, eitt af fimm, fyrir því að embætti hans féllist á byggingu
álversins á Grundartanga í allt að 180 þúsund tonna ársframleiðslu, sýndi
ótvírætt það mat hans að lögin heimiluðu slík skilyrði og það væri
nauðsynlegt til að markmiðum laganna yrði til haga haldið. Í úrskurði
umhverfisráðherra komu ekki fram nein rök til stuðnings niðurstöðu
ráðuneytisins á þessum tíma og virðist sem einfaldlega hafi verið látið undan
þrýstingi iðnaðarráðuneytis og framkvæmdaaðila sem kærðu úrskurð
skipulagsstjóra. Í umsögn Skipulagsstofnunar um kærur vegna
úrskurðar um mat á umhverfisáhrifum álvers í Reyðarfirði, dags. 10. febrúar
2000 vísar stofnunin í áður framkomnar röksemdir í úrskurði skipulagsstjóra
10. desember 1999. Þar fjallar skipulagsstjóri, vegna framkominna fjölmargra
athugasemda, um “tengdar framkvæmdir” virkjanir, háspennulínur o.fl. Er það
mat hans að lagastoð skorti til að
krefjast þess að tengdar framkvæmdir séu metnar í einu heildarmati og í því
sambandi bent á ofangreindan úrskurð umhverfisráðherra um mat á
umhverfisáhrifum álvers á Grundartanga. Samt sem áður beindi Skipulagsstofnun
í september 1999 þeim tilmælum til framkvæmdaraðila að mat á umhverfisáhrifum
nýrrar hafnar við fyrirhugað álver og háspennulínu að álverinu yrði auglýst
samtímis, sem og mat á umhverfisáhrifum jarðgufuvirkjunar við Bjarnarflag.
Við þessu var ekki orðið og bent á að um aðra frammkvæmdaraðila væri að
ræða. Í framhaldi af þessu segir
orðrétt í umsögn Skipulagsstofnunar: “Eins og fram kemur hér að framan er það mat skipulagsstjóra ríkisins að það stuðli að markvissari vinnubrögðum og umræðu um tengdar stórframkvæmdir að umhverfisáhrif þeirra séu metin saman. Sú varð einnig niðurstaða skipulagsstjóra í mati á umhverfisáhrifum álvers á Grundartanga frá 19. febrúar 1996, þar sem sett var skilyrði um að óheimilt væri að hefja framkvæmdir við hvorn áfanga fyrir sig fyrr en gerð hefði verið fullnægjandi grein fyrir matsskyldum framkvæmdum þeim tengdum. Umhverfisráðherra felldi þetta skilyrði úrskurðarins úr gildi. Skipulagsstjóri ríkisins hefur, þrátt fyrir ákvæði 1. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum um að framkvæmdir kunni að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif vegna starfsemi sem þeim fylgir, ekki sett slík skilyrði í úrskurði um mat á umhverfisáhrifum síðan, og litið svo á að úrskurður umhverfisráðherra í framangreindu máli hafi fordæmisgildi.” Skipulagsstofnun tekur hins vegar undir sjónarmið sem fram koma í kæru NAUST um þýðingu
þess að meta samhliða umhverfisáhrif tengdra stórframkvæmda. Skipulagsstofnun
vísar einnig til tillögu stjórnskipaðrar nefndar um endurskoðun laga um mat á
umhverfisáhrifum frá 10. desember 1998. Þar segir í 2. mgr. 5. gr. að í þeim
tilvikum er fleiri en ein matsskyld framkvæmd sé fyrirhuguð á sama svæði geti
ráðherra ákveðið að umhverfisáhrif þeirra skuli metin sameiginlega og lögð
fram samtímis til athugunar Skipulagsstofnunar. Af þessu má ljóst vera að
það var mat skipulagsstjóra þegar úrskurður hans var út gefinn 19. febrúar
1996 að lög um mat á umhverfisáhrifum stæðu ekki í vegi heildstæðs mats á
álverksmiðju með henni “tengdum framkvæmdum”. Það er órökstuddur úrskurður
umhverfisráðuneytis frá 20. júní 1996 sem veldur því að þeirri eðlilegu kröfu
hefur síðan ekki verið haldið til streitu af embætti skipulagsstjóra. Í ítarlegri umsögn Náttúruverndar ríkisins frá 9.
febrúar 2000 [í bréfinu stendur, augljóslega ranglega, 9. janúar] segir m.a. um þann þátt sem hér um ræðir: “Náttúruvernd ríkisins hefur
lýst því yfir að aðeins með því að meta áhrif allra tengdra matsskyldra
framkvæmda (framkvæmdir sem eru háðar hver annarri) sé hægt að fá fram
heildarmynd af umhverfisáhrifum á tiltekinni framkvæmd.” Umsögninni lætur
Náttúruvernd ríkisins fylgja umsögn sína til Skipulagsstofnunar frá 10. nóvember 1999 vegna frummats á
umhverfisáhrifum fyrirhugaðs álvers á Reyðarfirði og vitnar til valinna kafla
úr henni þetta varðandi. Þar eð
umfjöllun Náttúruverndar ríkisins snertir með beinum hætti umrætt atriði í
kæru NAUST er rétt að tilfæra hér orðrétt kafla sem snertir kæruatriðið úr
umsögn stofnunarinnar frá 10. nóvember 1999 en hluti af því er tekinn upp í
umsögn hennar frá 9. febrúar 2000: “Í matsskýrslunni er farin sú leið að
fjalla um tiltekin „valin” umhverfisáhrif sem álver getur valdið s.s. áhrif
vegna mengunar, sjónræn áhrif, áhrif á byggðaþróun og atvinnuuppbyggingu,
áhrif á vegakerfi og ýmsa opinbera þjónustu. Í matsskýrslunni er hins vegar
ekkert eða lítið fjallað um umhverfisáhrif framkvæmda sem eru forsenda þess
að hægt sé að byggja og reka álver s.s. virkjanir ásamt tilheyrandi lónum og
háspennulínum, hafnarframkvæmdir og efnistöku. Hvað varðar mat á
umhverfisáhrifum og ábyrgð á þessum framkvæmdum vísa skýrsluhöfundar í
væntanlega framkvæmdaaðila t.d. Landsvirkjun hvað varðar öflun á raforku. Í lögum um mat á umhverfisáhrifum segir í 10. gr. „ Í mati á umhverfisáhrifum skal tilgreina á viðeigandi hátt áhrif sem framkvæmdir og fyrirhuguð starfsemi kunna að hafa á menn, samfélag og menningu, dýr, plöntur og aðra þætti lífríkis, jarðveg, vatn, loft, veðurfar, landslag og samverkan þessara þátta. Þar skal gera sérstaka grein fyrir því hvaða forsendur liggi til grundvallar matinu.” Jafnframt segir í 5.gr. reglugerðar með lögunum: „Í mati á umhverfisáhrifum skal tilgreina á viðeigandi hátt, bein og óbein, jákvæð og neikvæð, skammtíma og langtíma, afturkallanleg og óafturkallanleg áhrif sem framkvæmdir og fyrirhuguð starfsemi, sem þeim fylgir, kunna að hafa á menn, samfélag og menningu, menningararf, dýr, plöntur…………” Að mati Náttúruverndar ríkisins uppfyllir skýrslan ekki þessi skilyrði. Ef leyfi fæst til byggingar álvers verða bein áhrif þau að afla þarf raforku til framleiðslunnar, bein áhrif verða t.d. einnig þau að fara þarf í efnistöku, einfaldlega til að hægt sé að byggja álverið. Í skýrslunni er t.d. tæpt á ýmsum virkjunarkostum og ákveðnir kostir nefndir vegna 1. áfanga. Þar á meðal eru virkjunarkostir sem engin leyfi eru fyrir né hafa farið í mat á umhverfisáhrifum. Sumir virkjanakostanna munu hafa áhrif á landsvæði sem eru friðlýst samkvæmt lögum. Heildaráhrif 480 þús. t álvers bein og óbein, langtíma og skammtíma, jákvæð og neikvæð, afturkallanleg og óafturkallanleg eru því langt umfram það sem tilgreint er í matsskýrslunni á viðeigandi hátt og skýrslan að þessu leiti engan vegin ásættanleg.” Í beinu framhaldi af þessu segir síðan í greinargerð Náttúruverndar ríkisins: “Það virðist vera að skýrslan í umfjöllun sinni taki mið af úrskurði umhverfisráðherra frá 26. júní 1996 [20. júní 1996], varðandi kærur vegna byggingu álvers á Grundartanga, þar sem ekki var fallist á að tengja allar framkvæmdir saman og takmarka eina framkvæmd við aðra. Að mati Náttúruverndar ríkisins breytir þetta ekki þeirri staðreynd að tilgreina skuli á viðeigandi hátt (þó ekki megi takmarka eina framkvæmd við aðra í úrskurði) þau áhrif sem framkvæmdin og fyrirhuguð starfsemi, sem henni fylgir, kunni að hafa. Það er þó mjög til efs að ekki megi takmarka eina framkvæmd vegna annarrar því að benda má á að í nýrri úrskurði umhverfisráðherra frá 31. ágúst 1998 felldi ráðherra úr gildi úrskurð skipulagsstjóra um 140 MW virkjun við Vatnsfell, vegna kæra á frummati á umhverfisáhrifum. Þar var forsenda 140 MW virkjunar Norðlingaölduveita. Virkjunin var úrskurðuð í frekara mat þar sem ekki skildi gera ráð fyrir Norðlingaölduveitu. Þessi úrskurður byggði m.a. á eftirfarandi: „Með vísan til laga nr. 63/1993 um mat á umhverfisáhrifum er það mat ráðuneytisins að ekki sé unnt að fallast á þá tilhögun Vatnsfellsvirkjunar sem metin er í frummatsskýrslu Landsvirkjunar þar sem við frummatið er gert ráð fyrir miðlun vatns frá Norðlingaölduveitu án þess að fram hafi farið mat á umvherfisáhrifum þeirrar veitu. Ráðuneytið telur því nauðsynlegt að ráðist verði í frekara mat á umhverfisáhrifum Vatnsfellsvirkjunar þar sem ekki sé gert ráð fyrir Norðlingaölduveitu.” Það er því alveg ljóst að samkvæmt þessum úrskurði er ekki hægt að benda á hvaða framkvæmd sem er sem forsendu fyrir annarri. Ekki heldur sem ákvarðandi þátt í „stærð” annarrar framkvæmdar ef ekki er búið að meta umhverfisáhrif hennar sé hún matsskyld. Ein framkvæmd getur takmarkað aðra. Samkvæmt úrskurðinum er því ekki hægt að benda á virkjun í Bjarnarflagi sem forsendu fyrir fyrsta áfanga álvers í Reyðarfirði. Jafnframt er enn mikil óvissa um hvaða meðhöndlun Fljótsdalsvirkjun fær með tilliti til mats á umhverfisáhrifum, framkvæmdaleyfis skv. 27. gr. í skipulags og byggingarlögum nr. 73/1997 og vegna laga um náttúruvernd nr. 44/1999, t.d. 37. gr. Það er því hvergi í skýrslunni neinar forsendur fyrir ákvörðun um 480 þús. t álver og óvissa um 120 þús t álver. Aðrar virkjanir sem eru nefndar (ekki nefndar sérstaklega sem forsendur fyrir álveri), t.d. í kafla 4.1.7, auðlindir, þurfa allar að fara í mat á umhverfisáhrifum áður en hægt er að samþykkja þær. Í kafla 6.2.2.9 kemur skýrt fram að engar ákvarðanir hafa verið teknar um hvaðan raforka muni koma fyrir annan og þriðja áfanga álversins. Matsskýrslan uppfyllir því ekki skilyrði um að tilgreina á viðeigandi hátt bein og óbein umhverfisáhrif né forsendur fyrir því að hægt sé að byggja 480 þús. t álver.” Tilvitnun lýkur í umsögn Náttúruverndar ríkisins. Sem sjá má af ofangreindu
fellur umsögn Náttúruverndar ríkisins um margt í sama farveg og kæra NAUST og þar er varpað ljósi á ranga
málsmeðferð stjórnvalda hvað þennan þátt varðar, bæði á liðinni tíð og eins í
tengslum við frummat á umhverfisáhrifum 480 þúsund tonna álverksmiðju á
Reyðarfirði. 3. Losun gróðurhúsalofttegunda frá
verksmiðjunni. Önnur aðalkrafa NAUST lýtur að því “að við frekara mat í samræmi
við úrskurð skipulagsstjóra verði gerð ítarleg grein fyrir losun
gróðurhúsalofttegunda frá verksmiðjunni og mótvægisaðgerðum með tilliti til
alþjóðlegra skuldbindinga Íslands og þeirrar stefnu stjórnvalda að Ísland
gerist aðili að Kýótó-bókuninni.” Undir þessa kröfu er tekið í
umsögnum Náttúruverndar ríkisins og Hollustuverndar ríkisins. Um þetta segir Hollustuvernd með vísan til 2 liðar í
aðalkröfu kæranda, þ.e. NAUST: “Hollustuvernd ríkisins
telur að í matsskýrslu eigi að gera grein fyrir öllum umhverfisáhrifum og
mögulegum mótvægisaðgerðum vegna framkvæmda og fyrirhugaðrar starfsemi. –
Útstreymi gróðurhúsalofttegunda er dæmi um slík umhverfisáhrif og því álítur Hollustuvernd ríkisins eðlilegt að gerð sé
grein fyrir þeim og mögulegum mótvægisaðgerðum í mati á umhverfisáhrifum. Það
fer síðan eftir stefnu stjórnvalda í einstökum málaflokkum hvort, og þá að
hve miklu leyti, skuli grípa til mótvægisaðgerða.” Náttúruvernd ríkisins segir svo í umsögn sinni 9. febrúar 2000,
einnig með vísan til annarrar aðalkröfu NAUST: “Náttúruvernd ríkisins gerði m.a. eftirfarandi athugasemd við umfjöllun um gróðurhúsalofttegundir [umsögn 10. nóvember 1999]: „ Rökstuðningur skýrsluhöfunda þess efnis að ef Íslendingar framleiði ekki þessi hundruð þúsunda tonna af áli þá muni einhverjir aðrir gera það og nota til þess olíu sem mun auka losun gróðurhúsalofttegunda á heimsvísu. Þetta eru ekki haldbær rök. Íslendingar bera sjálfir ábyrgð á því hvort þeir nýti auðlindir sínar til mengandi framleiðslu. Vatnsorku til framleiðslu á áli er að finna annarsstaðar í heiminum. Engar alþjóðlegar tryggingar eru fyrir því að aðrar þjóðir framleiði ekki ál umfram það sem þörf er fyrir á alþjóðamarkaði. Eina mótvægisaðgerðin fyrir aukinni losun gróðurhúsalofttegunda (um 30-40% aukning ef miðað er við 1990) í matsskýrslunni er sögð aukin skógrækt. Má þá skilja það svo að framkvæmdaraðili (sem ekki er vitað hver er) sé tilbúinn til að leggja út í þann kostnað sem það mun hafa í för með sér að binda koltvísýring með skógrækt…… ? Í matsskýrslunni segir á bls. 79: „Það er skilningur íslenskra stjórnvalda að í rammasamningnum sé átt við útblástur frá innlendri neyslu. Íslensk stjórnvöld hafa því undanskilið stóriðju sem nýtir endurnýjanlegar orkulindir frá markmiðum sínum um takmörkun á útstreymi gróðurhúsalofttegunda. Því er litið svo á að framkvæmdir við álver á Reyðarfirði rúmist innan alþjóðlegra skuldbindinga íslenskra stjórnvalda um loftslagsbreytingar. Um stefnu íslenskra stjórnvalda varðandi loftslagsbreytingar er vísað á rit umhverfisráðuneytisins Ísland og loftslagsbreytingar af mannavöldum.” [1 Umhverfisráðuneytið, 1997. (53.)] Á bls. 57 í sömu skýrslu umhverfisráðuneytisins segir: „Ríkisstjórnin hefur falið iðnaðarráðuneytinu að hrinda stefnumiðum ríkisstjórnarinnar vegna útstreymis gróðurhúsalofttegunda frá iðnaði í framkvæmd, í samráði við umhverfisráðuneytið. Helstu markmið ríkisstjórnarinnar eru að efla orkusparnað og auka notkun hreinna orkugjafa í stað jarðefnaeldsneytis, og að takmarka útstreymi gróðurhúsalofttegunda frá iðnaði svo það verði ekki meira árið 2000 en það var árið 1990. Það er skoðun ríkisstjórnarinnar að þess skuli gætt að þetta markmið komi ekki í veg fyrir að hinar hreinu orkulindir landsins verði nýttar t.d. í nýjum stóriðjufyrirtækjum, jafnvel þótt fyrirtækin stundi starfsemi sem óhjákvæmilega felur í sér aukið útstreymi koltvíoxíðs eða annarra gróðurhúsalofttegunda vegna iðnaðarferla.” Síðan er lýst hvernig hugsanlega megi ná þessum markmiðum. Hér er stefnan sú að ná útstreymi gróðurhúsalofttegunda frá iðnaði í sama magn og árið 1990. Þó svo að þetta markmið eigi ekki að koma í veg fyrir að stóriðja sé samþykkt er ekki hægt að skilja textann öðruvísi en að allur iðnaður eigi að takmarka losun eins og kostur er. Það hlýtur að vera svo að jafnræðisreglunni sé beitt við allan iðnað sem notar raforku frá vatnsaflsvirkjunum. Áliðnaður á því að sýna fram á raunhæfar mótvægisaðgerðir gegn losun á gróðurhúsalofttegundum. Markmið íslenskra stjórnvalda hlýtur að vera að standa við gerða alþjóðasamninga, þar með Rammasamning Sameinuðu þjóðanna um loftslagsbreytingar.” Samkvæmt þessu telur Náttúruvernd ríkisins að við framkvæmd af þessari stærðargráðu hljóti framkvæmdaraðila að vera skylt að sýna fram á mótvægisaðgerðir að svo miklu leyti sem eðlilegt getur talist vegna losunar gróðurhúsalofttegunda.” (bls. 4-5 í umsögn NR) Eins og sjá má af ofangreindum tilvitnunum í umsagnir beggja þessara stofnana umhverfisráðuneytisins, Hollustuverndar ríkisins og Náttúruverndar ríkisins, er þar tekið undir þessa aðra meginkröfu NAUST. Einnig Veðurstofa Íslands
minnir á málið í fylgiskjali með umsögn sinni 7. febrúar 2000 og segir þar
m.a.(bls. 5 í fylgiskjali I): “Ekki verður skilist svo við
þessa umsögn [um frummatsskýrslu] að ekki séu nefnd gróðurhúsáhrif og
rammasamningur Sameinuðu þjóðanna um loftslagsbreytingar, sem kveður á um að
iðnvædd ríki auki ekki útblástur gróðurhúsalofttegunda. Skal hann ekki vera
meiri árið 2000 en hann var árið 1990…Fyrir 480 þúsund tonna ársframleiðslu
áls nefnir skýrslan [frummatsskýrsla Hrauns ehf. 853.200 tonna útblástur CO2 –ígilda á ári. Til samanburðar
við þetta er rétt að nefna að heildarútsterymi gróðurhúsalofttegunda á
Íslandi árið 1990 var ígildi 2.730.000 tonna af CO2. Hér er því um verulega aukningu að
ræða.“ Síðan vitnar Veðurstofan í
tilvísun Hrauns ehf til stefnu íslenskra stjórnvalda “að í rammasamningnum sé
átt við útblástur frá innlendri neyslu.” Skipulagsstofnun ver ekki miklu rúmi í umfjöllun um
nefnda kæru en vitnar til hins kærða úrskurðar skipulagsstjóra frá 10.
desember 1999 þar sem segir (bls. 43): “Við frumathugun hafa komið
fram athugasemdir um að bygging og rekstur álvers í Reyðarfirði samrýmist
ekki rammasamningi Sameinuðu þjóðanna um loftslagsbreytingar og Kyoto-bókun
samningsins. Samkvæmt upplýsingum frá umhverfisráðuneytinu hefur Ísland
skuldbundið sig, með staðfestingu samningsins, til að halda losun
gróðurhúsalofttegunda í lágmarki. Samkvæmt frummatsskýrslu sé losun á hverja
framleiðslueiningu með því lægsta sem þekkist og teljist því samræmast
markmiðum loftslagssamningsins um takmörkun losunar gróðurhúsaloftttegunda að
mati ráðuneytisins. Þá kemur fram að Ísland hafi ekki enn gerst aðili að
Kyoto-bókuninni og því verði ekki litið svo á að skuldbindingar þær sem
bókunin hefur í för með sér séu lagalega bindandi fyrir Ísland fyrr en að
aðild þess að bókuninni hefur átt sér stað. Skipulagsstjóri ríkisins telur að
þar sem Ísland er ekki aðili að Kyoto-bókuninni verði sú skylda ekki lögð á
eigendur fyrirhugaðs álvers að halda losun koldíoxíðs innan þeirra marka sem
þar eru tilgreind.” Síðan er bætt við í
umsögninni: “Að mati
Skipulagsstofnunar er ekki unnt að skylda framkvæmdaaðila til að leggja fram
gögn um losun og til að halda gróðurhúsalofttegundum innan marka sem
tilgreind eru í Kyoto-bókuninni, þar sem Ísland hefur ekki gerst aðili að
henni.” Við þetta er margt að
athuga, eins og komið verður að hér á eftir. Umsögn Hrauns ehf. frá 8.
febrúar 2000 um losun gróðurhúsalofttegunda (bls. 4) bætir engu við afar rýra
umfjöllun félagsins í frummatsskýrslu, þar sem yfir þetta stóra mál er farið
á 1-2 blaðsíðum. Þar kemur fram það
mat að 480 þúsund tonna álverksmiðja losi rúm 853 þúsund tonn af
gróðurhúsalofttegundum reiknað í CO2-ígildum.
Sú áætlun svarar til að af rekstri álverksmiðjunnar verði um 40% aukning á
losun gróðurhúsalofttegunda frá Íslandi. Um mótvægisaðgerðir er aðeins að
finna tvö orð í töflu í frummatsskýrslu Hrauns, þ.e. “Aukin skógrækt”. Það er
von að Hraun ehf tali ítrekað um hlutlæga og fræðilega greinargerð af sinni
hálfu um þetta efni! Ekki þarf að hafa mörg orð um slíka framsetningu þegar um er að
ræða eitt stærsta viðfangsefni samtímans: Að draga úr losun
gróðurhúsalofttegunda stig af stigi á næstu áratugum en ekki auka slíka
losun. Ekki vekur það síður undrun að Skipulagsstofnun skuli, þrátt fyrir
fjölda athugasemda sem fram komu um þennan þátt frummmatsskýrslunnar, ekki
sjá ástæðu til að gera kröfu um skýrari framsetningu af hálfu framkvæmdaaðila
við frekara mat. Í raun styður
Skipulagsstofnun viðbrögð sín engum viðhlítandi rökum, en skýlir sér líkt og
Hraun ehf á bak við óábyrga og þokukennda afstöðu íslenskra stjórnvalda. Óhjákvæmilegt er að víkja hér nokkrum
orðum að “stefnu” íslenskra
stjórnvalda í loftslagsmálum og stöðu Íslands í þeim efnum. Ísland
gerðist þegar á árinu 1993 aðili að Rammasamningi Sameinuðu þjóðanna um
loftslagsbreytingar. Samningurinn er víðtækur og megin viðfangsefni hans er
að samfylkja aðildarríkjunum um það
markmið að að draga úr losun gróðurhúsalofttegunda til að koma í veg fyrir
mikla vá sem innan tíðar getur orðið fyrir heimsbyggðina haldi núverandi
þróun áfram. Fyrsta skrefið var að fá þau aðildarríki sem eru í hópi
efnahagslega vel stæðra landa til að stöðva vöxt í losun
gróðurhúsalofttegunda fram til ársins 2000 miðað við losun hvers ríkis 1990
sem grunn. Næsta skref var Kyótóbókunin við samninginn, gerð í desember 1997,
sem felur í sér skuldbindingar sem öðlast eiga lagastoð og fela að meðaltali
í sér að náð verði 5,2% samdrætti hjá þróuðum ríkjum að um áratug liðnum.
Unnið ar nú að útfærslu bókunarinnar á ráðstefnum samningsaðila (COP) og þess
vænst að því starfi verði lokið innan 1-2ja ára. Fljótlega að því búnu
hefjist síðan samningar um þriðja áfanga til að draga úr losun, þá á öðrum
áratug 21. aldar. Ísland fékk í Kýótó vægustu meðferð þróaðra ríkja, þar sem
því er heimilað að AUKA losun um 10% miðað við fyrsta uppgjör (2008-2012).
Það svigrúm virðist nú þegar að mestu eða alveg upp urið. Gerist Ísland aðili
að Kýótó-bókuninni, eins og stefnt er að samkvæmt stjórnarsáttmála
ríkisstjórnar Íslands, þurfa að koma til öflugar og skipulegar aðgerðir. Fyrst af öllu þarf að taka fyrir frekari
aukningu í losun gróðurhúsalofttegunda og síðan draga úr henni. Skerist
Ísland úr leik í þessum efnum eru stjórnvöld í reynd að segja sig frá
Rammasamningnum. Það er mál sem haft gæti víðtækar og alvarlegar afleiðingar
fyrir stöðu þjóðarinnar. Skuldbindingar Rammasamningsins eru
þjóðréttarlegar og bókhaldið miðað við hvert aðildarríki, en Kýótó-bókunin
gerir þó ráð fyrir nokkrum sveigjanleika sem unnið er að útfærslu á, meðal
annars einhverjum viðskiptum með losunarkvóta landa á milli. Íslensk
stjórnvöld settu ekki fangamark sitt undir Kyótó-bókunina en hafa frá því hún
var gerð 1997 reynt að fá stóriðju hérlendis tekna út úr bókhaldi Íslands.
Ekkert liggur fyrir um hvernig “íslenska ákvæðinu” reiðir af en það gæti
skýrst á næsta þingi samningsaðila (COP-6) undir lok ársins 2000. Með öllu er ábyrgðarlaust, áður en staða
Íslands skýrist til fullnustu, að taka bindandi ákvarðanir um fyrirtæki sem
valda myndi stórfelldri aukningu á þeim vanda sem fyrir er. Í öllum
nágrannalöndum okkar er nú unnið að því hörðum höndum að finna leiðir til að
draga úr losun umræddra loftegunda og um fátt meira rætt, m.a. á vettvangi
atvinnufyrirtækja. Vart er hægt að taka það stjórnvald alvarlega sem við
þessar aðstæður og án fyrirvara lætur frá sér fara yfirlýsingu eins og
umhverfisráðuneytið gerði í bréfi til Skipulagsstofnunar 29. nóvember 1999:
“Bygging fyrirhugaðs álvers gengur því ekki gegn stefnu Íslands gagnvart
rammasamningi SÞ um loftslagsbreytingar og Kyótó-bókuninni.” Sú staðhæfing fær ekki staðist, sem oft
er vitnað til í umsögn og greinargerðum framkvæmdaaðila, að “…skilningur
íslenskra stjórnvalda [hefur] verið sá, að í Rammasamningi Sameinuðu þjóðanna
um loftslagsbreytingar sé átt við útblástur frá íslenskri neyslu.” (bls. 4 í
umsögn Hrauns ehf) Engin stoð er í
samningnum fyrir slíkri stefnu og því um einbera óskhyggju að ræða. Sama á
við þá staðhæfingu að það leysi Ísland undan samningsskuldbindingum þótt hægt
væri að sýna fram á að “losun á hverja framleiðslueiningu [sé] með því lægsta
sem þekkist og teljist því samræmast markmiðum loftslagssamningsins um
takmörkun losunar gróðurhúsalofttegunda að mati ráðuneytisins.”(Tilvitnun í
umsögn Skipulagsstofnunar (bls. 11) byggð á bréfi umhverfisráðuneytis frá 29.
nóvember 1999). Losun gróðurhúsalofttegunda jafnað niður
á hvern íbúa hérlendis svaraði til 8,6 tonna á ári að meðaltali 1990 og hefur
aukist nokkuð síðan. Þetta er svipuð tala og meðaltal á íbúa innan
Evrópusambandsins og svipað og í Noregi og Japan svo að dæmi séu nefnd. Ykist
heildarlosun hérlendis um 40% myndi það leiða til þess að losun á Íslandi
yrði meiri á hvern íbúa en í flestum öðrum löndum veraldar. Óhögguð stendur sú sjálfsagða krafa NAUST, studd m.a. af Hollustuvernd ríkisins og Náttúruvernd ríkisins, að við frekara mat á umhverfisáhrifum álverksmiðjunnar verði gerð ítarleg grein fyrir losun gróðurhúsalofttegunda frá verksmiðjunni og mótvægisaðgerðum. 4. Hraun ehf er ekki réttur aðili til að leggja
fram frummatsskýrslu Önnur varakrafa í kæru NAUST varðar “að
fyrirliggjandi matsferli frá 15. október 1999 verði ónýtt, þar eð
frummatsskýrsla kemur ekki frá réttum aðila.” Um þetta efni segir Náttúruvernd ríkisins m.a. í umsögn sinni 9. febrúar 2000: “Náttúruvernd ríkisins gerði m.a. þá athugasemd við frummatsskýrsluna um álver í Reyðafirði að bent var á skógrækt sem mótvægisaðgerð vegna losunar gróðurhúsalofttegunda án þess að hægt væri, á þeim tíma, að sjá hver yrði framkvæmdaaðili og yrði þar með ábyrgur fyrir að tilgreindar mótvægisaðgerðir kæmu til framkvæmda. Náttúruvernd ríkisins getur ekki séð að á þeim tíma sem matsskýrslunni er skilað hafi Hraun ehf. verið réttur framkvæmdaaðili eins og hann er skilgreindur í 2.gr. í lögum um mat á umhverfisáhrifum nr. 63/1993 og fjallað um hlutverk hans sbr. t.d. 7. og 9. gr. Þessu til staðfestingar er rétt að benda á að eftir að Reyðarál hf. er stofnað telur félagið sig þurfa að gefa út yfirlýsingu í bréfi, dags. 18. janúar sl, um að Hraun ehf. sé áfram formlegur framkvæmdaaðili þar til annað verður ákveðið. Náttúruvernd ríkisins veit ekki að hvað miklu leyti einn aðili getur útnefnt annan sem framkvæmdaaðila þó ljóst sé að sá hinn sami verði ekki framkvæmdaaðili að tiltekinni framkvæmd. Þar sem Náttúruvernd ríkisins er ekki ætlað að fjalla um eignarhald fyrirtækja mun stofnunin ekki koma með frekari umsögn varðandi þessa varakröfu NAUST en vonar að það verði búið að leysa þetta vandamál ef af framkvæmdum verður.” Skipulagsstofnun vitnar í umsögn sinni til um þetta atriði í kæru NAUST til eftirfarandi kafla í úrskurði skipulagsstjóra 10. desember 1999: “Þrátt fyrir að eignarhaldsfélagið Hraun ehf hafi ekki verið stofnað til þess að sjá um framkvæmdir við byggingu og rekstur álvers og sé því ekki eiginlegur framkvæmdaraðili í skilningi laganna telur skipulagsstjóri ríkisins að unnt hafi verið að taka málið til efnislegrar umfjöllunar. Í því sambandi er rétt að benda á að úrskurður um mat á umhverfisáhrifum felur ekki í sér leyfi til framkvæmda. Í kjölfar jákvæðs úrskurðar um mat á umhverfisáhrifum er ekki unnt að hefja framkvæmdir fyrr en að fengnu framkvæmdaleyfi, og eftir atvikum byggingarleyfi, hlutaðeigandi sveitarstjórnar. Framkvæmda- og byggingarleyfi verða eingöngu veitt þeim aðilum sem áforma að hefja framkvæmdir og í framkvæmdaleyfi ber sveitarstjórn að taka fullt tillit til úrskurðar um mat á umhverfisáhrifum, sbr. 13. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum. Framkvændaleyfi fellur úr gildi hafi framkvæmdir ekki verið hafnar innan tólf mánaða frá útgáfu þess.” Síðan segir í umsögninni: “Skipulagsstofnun telur að eignarhaldsfélagið Hraun [sic] hafi verið heimilt að leggja fram frummatsskýrslu um mat á umhverfisáhrifum fyrirhugað álvers á Reyðarfirði.” Hraun ehf fer eðlilega mörgum orðum sér til varnar í þessum efnum (bls. 4-6) og
skal það ekki lastað jafn kynlegur og allur málatilbúnaður er í kringum
félagið og frummatsskýrslu þess.
Tengslin við NORAL VERKEFNIÐ. Það sem í
raun hefur gerst er þetta: Ráðherrar í ríkisstjórn Íslands (utanríkis- og
iðnaðarráðherra) hófu á árinu 1997 viðræður við Norsk Hydro og
dótturfyrirtæki þess Hydro Aluminium AS um að fyrirtækið reisi og reki
risaálverksmiðju á Austurlandi og ætti jafnvel hlut í orkuöflun í hennar
þágu. Um þetta liggja fyrir margar skjalfestar yfirlýsingar í
Alþingistíðindum frá haustþingi 1997. Stefnt var að formlegum gjörningi um
þetta veturinn 1997-98 en það er ekki fyrr en með “yfirlýsingu um
NORAL-verkefnið 29. júní 1999” að formlega er gengið frá yfirlýsingu aðila,
ríkisstjórnar Íslands, Landsvirkjunar og Hydro Aluminium AS um “…þá
viðskiptahugmynd sem býr að baki NORAL VERKEFNINU og tíma- og vinnuáætlun
fyrir næstu ellefu mánuði, svo og fyrirætlanir og skuldbindingar aðila í
þessu tilliti eins og þær eru á þessum tíma. Meginmarkmiðið er að þoka
undirbúningsvinnunni áfram á næstu mánuðum að því marki að unnt verði að taka
endanlega ákvörðun um að ráðast í verkefnið fyrir 1. júní árið 2000.”
Í millitíðinni, 1998-1999, höfðu þó vinnuhópar á vegum stjórnvalda og Landvirkjunar unnið með fulltrúm Norsk Hydro að margháttuðum athugunum varðandi verksmiðjuna og raforkuöflun til hennar. Hins vegar höfðu mál skipast þannig í júní 1999 að Norsk Hydro hafði dregið sig út úr verkefninu sem eignaraðili að meirihluta í fyrirtækinu en íslenskum fjárfestum og fjármálastofnunum ætlað að draga vagninn. Samráðsnefnd aðila undir forystu Þórðar Friðjónssonar þjóðhagsstjóra var ætlað það verkefni að samræma aðgerðir samkvæmt efni yfirlýsingarinnar og tíma- og vinnuáætlun “…þannig að unnt verði að gangsetja álverið á síðari hluta ársins 2003…” (töluliður 9. í NORAL-yfirlýsingunni). Fremst í upptalningu yfir mikilvægustu áfanga stendur: “Fyrir 1. september 1999: Umsókn um umhverfismat og starfsleyfi.” Og nokkru síðar: “Fyrir 1. febrúar, 2000: Gert ráð fyrir samþykki þar til bærra stjórnvalda á umhverfismatinu.” Í 10. tölulið yfirlýsingarinnar segir: “Frumhönnun Noral álversins, sem getið er hér að framan, er þegar hafin. Meginþættir frumhönnunarinnar felast í tæknilegum rannsóknum á hönnun álversins, mat á umhverfisáhrifum og hagfræðilegum atriðum. Vinnu á þessum sviðum verður hraðað á komandi mánuðum til þess að unnt verði að ná þeim áföngum sem lýst er í tímaáætluninni hér að framan og og afla þeirra upplýsinga sem þörf verður á á síðari stigum ákvarðanatökuferilsins. Þannig mun greining á fjármálahlið verkefnisins og hagkvæmni gegna meginhlutverki við að laða að fjárfesta og afla fjármagns fyrir Noral álfélagið. Einnig munu rannsóknir á umhverfisáhrifum, einkum á áhrifum af brennisteinstvíoxíði og flúori, svo og jarðvegsmengun í nágrenni fyrirhugaðarar álverslóðar, sem unnar verða af viðurkenndum íslenskum, norskum og sænskum sérfræðingum á viðkomandi sviði, verða mikilvægt framlag til umhverfismatsins. Það gefur tilefni til bjartsýni að fyrstu niðurstöður af útreikingum veðurfarslíkana og rannsóknum á gróðurkortum benda til þess að hugsanleg skaðleg umhverfisáhrif verði minni en upphaflega var gert ráð fyrir. Engu að síður er þörf á frekari rannsóknum, og þær rannsóknir verða gerðar til þess að tryggja að umhverfisstöðlum verði fylgt.” Í lok 13. liðar segir: “Aðilar hafa samþykkt að framkvæma og fjármagna í sameiningu viðamiklar rannsóknir á sviði tæknimála, fjármála, umhverfismála o.fl. sem varðar heildarmarkmið NORAL-verkefnisins.” Töluliður 14. í NORAL-yfirlýsingunni er svohljóðandi: “
Ríkisstjórnin mun tryggja að vinna stjórnvalda við mat á umhverfisáhrifum
álvers með allt að 480 þúsund tonna afkastagetu tefjist ekki vegna skorts á
mannafla eða annarra verkefna. Ríkisstjórnin mun kanna möguleika á að gera
Noral álfélaginu kleift að kaupa rafmagn frá fyrirhugaðri Kárahnjúkavirkjun á
samkeppnishæfu orkuverði er ákvarðast af áætlun um kostnað við
fjárfestinguna. Ríkisstjórnin mun leitast við að tryggja fjárfestingu í
almennum innviðum (infrastrúktúr), þ.m.t. fjárfestingar af hálfu
sveitarstjórna á staðnum. Ríkisstjórnin heitir því að gera það sem í hennar
valdi stendur til þess að afla annarra nauðsynlegra leyfa fyrir Noral
álfélagið.” Því er þetta rakið hér að það varpar ljósi á forskrift ríkisvaldsins um vinnubrögð er snertir mat á umhverfisáhrifum NORAL VERKEFNISINS, fjáröflun, hraða og einbeittan ásetning stjórnvalda að tryggja málinu framgang. Ekkert skyldi til sparað í fé og mannafla og ríkisstjórnin lofar samstarfsaðilum sínum því “…að gera það sem í hennar valdi stendur til að afla annarra nauðsynlegra leyfa fyrir Noral álfélagið”. Til að falla að þessari starfsáætlun var Hraun ehf sett á fót 12. júlí 1999, tæpum tveimur vikum eftir gerð yfirlýsingar um NORAL VERKEFNIÐ. “Tilgangur þess er undirbúningur að stofnun álvers á Reyðarfirði og annarri atvinnustarfsemi í Fjarðarbyggð” segir í hlutafélagaskrá. Hraun ehf er þannig tæki fyrir samráðsnefnd NORAL VERKEFNISINS til að þjóna hlutverki “framkvæmdaraðila” í sambandi við mat á umhverfisáhrifum. Félag þetta hefur ekki þurft að hafa mikið fyrir verkefninu, því að vinnunefndirnar voru þegar til staðar, STAR [Samstarfsnefnd um staðarvalsathuganir iðnaðarsvæða á Reyðarfirði] til að hafa umsjón með gerð frummatsskýrslu, verkfræðihópurinn HVH [Hönnun hf, VST hf og Hönnun og ráðgjöf ehf] til að “taka saman” skýrsluna. Iðnaðarrráðuneytið ásamt fleiri opinberum aðilum hefur greitt mest allan áfallinn kostnað, einnig vegna lögfræðivinnu, sbr. m.a. svar iðnaðarráðherra á Alþingi 8. desember 1999 við fyrirspurn Kolbrúnar Halldórsdóttur um kostnað af gerð frummatsskýrslu um mat á umhverfisáhrifum fyrirhugaðs álvers á Reyðarfirði. Það er í góðu samræmi við annað að iðnaðarráðuneytið fær að gefa umsögn um framkomnar kærur “…þótt það sé ekki leyfisveitandi vegna fyrirhugaðrar framkvæmdar…” (umsögn iðnaðar- og viðskiptaráðuneytis 10. febrúar 2000). Í umsögninni eru umhverfisráðherra gefin skilmerkileg ráð um hvernig úrskurða skuli: “Ráðuneytið hefur farið yfir úrskurð skipulagsstjóra og efni kæranna og telur rétt að benda á eftirfarandi sem kann að koma að gagni við úrskurð umhverfisráðherra.” (sjá nánar umsögn iðnaðarráðuneytis) NAUST vakti á því athygli í kæru sinni 19. janúar 2000 að “Ekkert í frummatsskýrslu eða öðrum framkomnum gögnum bendir til að nefnt félag [Hraun ehf] hyggist hefja framkvæmdir við álver á Reyðarfirði og ekkert umboð eða beiðni fylgdi skýrslunni [frummatsskýrslu] frá neinum sem talist gæti framkvæmdaraðili í skilningi laganna.” Ekkert hefur komið fram síðan sem breyti þessu, ekki heldur tilkoma Reyðaráls hf 13. janúar 2000, en félag þetta var “enn óskráð” er kæra Hrauns ehf var lögð fram 18. janúar 2000. Umboð verða ekki sótt eftir á og breytir kæra Hrauns ehf. og “sérstök yfirlýsing” Reyðaráls frá 18. janúar 2000 þar engu um. Í kröfugerð Hrauns ehf segir um þetta m.a. í kæru félagsins 18. janúar 2000: “Félagið [þ.e. Reyðarál hf] hefur gefið úr sérstaka yfirlýsingu, dags. 18. janúar 2000, sem er auðkennd sem viðauki A með kæru þessari, þar sem því er lýst yfir að félagið líti á kæranda sem framkvæmdaraðila í þessu efni, enda frummatsskýrsla um mat á umhverfisáhrifum álvers í Reyðarfirði unnin á hans vegum. Kærandi hafi því fullt forræði á kærumáli þessu. Á síðari stigum er hins vegar stefnt að því að Reyðarál hf. taki yfir réttindi og skyldur kæranda, en ákvörðun hefur enn ekki verið tekin um hvenær það verður.” Þessi vandræðagangur eftir á sýnir ljóslega að Hraun ehf áttar sig á að félagið er ekki bær “framkvæmdaraðili” í skilningi laga nr. 63/1993. Þessi staða skýrist enn frekar af umsögn Landslaga ehf (umboðsaðila Hrauns ehf) 8. febrúar 2000 þar sem segir.: “Vart þarf að taka fram að undirbúningur byggingar stóriðju er afar langt ferli sem krefst gríðarlegs tíma, undirbúnings, rannsókna og fjármagns. Við frumathugun á grundvelli byggingar álvers í Reyðarfirði liggur ekki fyrir hver eða hverjir væntanlegir fjárfestar í þessu viðamikla verkefni verða. Það er venja við framkvæmdir sem þessar að endanlegir fjárfestar taki ákvörðun um þátttöku í framkvæmdunum þegar fyrir liggja upplýsingar um hagkvæmni, áhættuþætti o.fl., og síðast en ekki síst þegar fyrir liggja upplýsingar um hvort viðkomandi stjórnvöld fallast á viðkomandi framkvæmd, hvort ráðist verður í frekara umhverfismat eða hvort lagst verði gegn framkvæmdum. Eignarhaldsfélagið Hraun ehf. var stofnað þann 12. júlí 1999 í þeim tilgagi að kanna og vinna að undirbúningi að stofnun álvers á Reyðarfirði og annarri atvinnustarfsemi í Fjarðabyggð. Félagið hefur starfað sem framkvæmdaraðili (svo?) við undirbúning að framkvæmdum vegna álvers í Reyðarfirði. Sem slíkur lét félagið fara fram frummat á umhverfisáhrifum álversins, enda í verkahring þess að gera það, samkvæmt 1. mgr. 7. gr. laga nr. 63/1993 um mat á umhverfisáhrifum, sbr. 2. gr. sömu laga.” Og í beinu framhaldi af þessu segir Hraun ehf.[Landslög ehf]: “Framangreint ákvæði 2. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum verður ekki skýrt svo þröngt, að með “framkvæmdaraðila” sé einungis átt við þá, sem beinlínis munu sjá um allar framkvæmdir við byggingu og rekstur álvers (eða aðrar framkvæmdir sem falla undir lögin). Svo þröng skýring ákvæðisins hlýtur að teljast varhugaverð, enda myndi hún óhjákvæmilega þrengja mjög möguleika hugsanlegra fjárfesta og annarra aðila við könnun á grundvelli byggingar og rekstrar álvers og annarra framkvæmda sem falla undir lög um mat á umhverfisáhrifum. Þá er ekki að sjá að tilgangur löggjafans hafi verið sá, að útiloka aðra en beina stofnendur eða rekstraraðila frá slíkum frumathugunum, en slíkar takmarkanir hefðu þurft að koma fram í lögum um mat á umhverfisáhrifum með skýrum hætti.” Fyrr í þessari umsögn þar sem fjallað er um fyrri aðalkröfu í kæru NAUST var bent á það ósamræmi sem fram kemur í málatilbúnaði Hrauns ehf þar sem í umsögn félagsins 8. febrúar 2000 er fjallað um getu þess til að meta umhverfisáhrif álvers annars vegar og vatnsaflsvirkjana hins vegar. Efst á bls. 3 í umögninni segir: “Framkvæmdaraðili álvers á Reyðarfirði hefur ekki forsendur eða
þekkingu á byggingu og rekstri vatnsaflsvirkjana eða annarra framkvæmda sem á
einhvern hátt tengjast rekstri álvers, enda verður sú krafa ekki gerð til
hans. Vegna þessa er óeðlilegt að gera þá kröfu til hans, að hann framkvæmi
mat á umhverfisáhrifum vegna slíkra framkvæmda. Má enda halda því fram að með
því væri tekið fram fyrir hendurnar á endanlegum framkvæmdaraðila þeirra
framkvæmda.” Ekki verður séð að Hraun ehf hafi
einhverjar forsendur fremur til að leggja mat á umhverfisáhrif risaálvers sem
hér um ræðir en vatnsaflsvirkjana.
Miklu nær er að álykta að félagið hafi á hvorugu þekkingu eða aðrar forsendur
til að standa sem framkvæmdaaðili fyrir mati á umhverfisáhrifum. Síðari
staðhæfingin í tilvitnuðum texta gæti ekki síður átt við um ráðgert álver í
Reyðarfirði en vatnsaflsvirkjanir.
Með Hraun ehf sem eins konar lepp í þessu máli fyrir hönd NORAL
VERKEFNISINS er verið að vinna gegn markmiðum og fyrirmælum laga nr. 63/1993
um mat á umhverfisáhrifum. Ekki verður skilist við þennan þátt án
þess að víkja að því sem fram kemur í umsögn umboðsmanns Hrauns ehf 8. febrúar 2000 þar sem segir á bls. 5
neðst: “Loks skal bent á að við mat á
umhverfisáhrifum vegna álvers Norðuráls hf á Grundartaga var svo sem kunnugt
er sami skilningur á hugtakinu “framkvæmdaraðili” lagður til grundvallar og
hér er gert. Í því tilviki fór Markaðsskrifstofa iðnaðarráðuneytisins og
Landsvirkjunar með frumkönnun á grundvelli stofnunar álvers á Grundartanga og
óskaði eftir mati á umhverfisáhrifum vegna þessa fyrir hönd Columbia Ventures
Corporation (CVC), sem síðar stofnaði Norðurál hf. Almenn jafnræðissjónarmið
íslensks réttar, sbr. og 65. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands samkvæmt
stjórnskipunarlögum nr. 33/1944 og síðari breytingarlögum, og 11. gr.
stjórnsýslulaga nr. 37/1993, leiða því einnig til þeirrar niðurstöðu að
Eignarhaldsfélagið Hraun ehf. teljist framkvæmdaraðili í skilningi 2. gr.
laga um mat á umhverfisáhrifum.” Að mati NAUST verður ekki séð að röng málsmeðferð batni við það að vera
endurtekin, síst af öllu eftir að rækilega er vakin athygli á henni. Því til
viðbótar verður að benda á að umrædd tilvik eru ekki sambærileg. Þegar MIL
(Markaðsskrifstofa iðnaðarráðuneytisins og Landsvirkjunar) lagði fram
frummatsskýrslu vegna fyrirhugaðs álvers á Grundartanga var vísað til þess að
MIL-skrifstofan hefði til þess skriflegt umboð Columbia Venture Corporation
sem væntanlegs framkvæmdaraðila. Var þessi málsmeðferð samt sem áður gagnrýnd
harðlega við þinglega meðferð málsins og einnig var um hana fjallað í
athugasemdum til skipulagsstjóra ríkisins við mat á umhverfisáhrifum
álverksmiðjunnar. Hraun ehf lagði, eins og margoft hefur verið bent á, ekki
fram neitt umboð sem vísaði til tengsla félagsins við hugsanlega
framkvæmdaraðila að byggingu álvers í Reyðarfirði. Því eru staðhæfingar í
tilvitnaðri umsögn umboðsmanns Hrauns ehf um þetta efni engan veginn
marktækar. Allt ber þetta að sama brunni. Hraun ehf getur ekki talist framkvæmdaraðili að byggingu 480 þúsund tonna álvers í Reyðarfirði í skilningi laga nr. 63/1993. Er ástæða til að efast um að áður hafi verið reynt að fara í kringum lögin eins og í þessu tilviki. 5. Ófullnægjandi
lagastoð fyrir mati Önnur varakrafa NAUST er “að matsferlið frá 15. október 1999 verði ónýtt vegna ófullnægjandi lagastoðar fyrir matinu, eða því a.m.k. frestað þar til lög um mat á umhverfisáhrifum hafa verið endurskoðuð.” Skipulagsstofnun segir í umsögn sinni 10. febrúar 2000: “Skipulagsstofnun telur, að þrátt fyrir að lög um mat á umhverfisáhrifum hafi ekki verið endurskoðuð jafnframt því sem fram fór endurskoðun skipulags- og byggingarlaga eins og boðið er í bráðabirgðákvæði þeirra, valdi það ekki sjálfkrafa ógildi þeirra. Það geti því ekki valdið ógildi hins kærða úrskurðar skipulagsstjóra ríkisins að endurskoðun laga um mat á umhverfisáhrifum hafi ekki enn verið lokið. Vísast í því sambandi til rits Ármanns Snævarrs, Almenn lögfræði frá 1988, en þar segir á bls. 315: “í lögum er stundum kveðið svo á, að þau skuli endurskoðuð innan tiltekins tíma,…Þótt endurskoðun fari ekki fram í samræmi við tímafresti, verður ekki talið að lögin falli niður við lok hans fyrir þessa sök." Í umsögn Hrauns ehf 8. febrúar 2000 er hafnað framkominni kröfu NAUST um ónýtingu matsferlis frá 15. október 1999 vegna ófullnægjandi lagastoðar fyrir matinu. Er m.a. staðhæft að í nefndu ákvæði felist engin afmörkun á gildistíma laganna og bráðabirgðaákvæðið kölluð “viljayfirlýsing”. “Meint vanræksla stjórnvalda á endurskoðun laganna hefur þ.a.l. ekki þau áhrif að lögin hafi fallið úr gildi við endurskoðun nefndra skipulagslaga eða byggingarlaga, eða að lögin verði ekki talin lögmætur grundvöllur framkvæmdar mats á umhverfisáhrifum.” Um þá vanrækslu stjórnvalda að bregðast ekki við breytingum á tilskipun Evrópusambandsins nr. 97/11/EC frá 3. mars 1997 með því að tryggja henni lagastoð að landsrétti fyrir 15. mars 1999 og í allra síðasta lagi fyrir lok ágústmánaðar 1999 segir Hraun ehf m.a.: “Meint vanræksla íslenskra stjórnvalda á umræddri skyldu hefur ekki áhrif á gildi laga um mat á umhverfisáhrifum, né heldur rýrir hún gildi fyrirliggjandi frummmats á umhverfisáhrifum. Í íslenskum rétti er að þessu leyti fylgt svonefndri “tvíeðliskenningu” þjóðaréttar. Hugsanlegar skuldbindingar íslenska ríkisins að þjóðarétti, þ. á m. EES-rétti, breyta samkvæmt því ekki gildi íslenskra laga, sem sett hafa verið með stjórnskipulega réttum hætti, svo sem laga nr. 63/1999 um mat á umhverfisáhrifum.” Rétt er að fara hér yfir yfirlýsingar stjórnvalda um endurskoðun laga nr. 63/1993 um mat á umhverfisáhrifum frá því á 121. löggjafarþingi 1996-97 til yfirstandandi 125. löggjafarþings. Við 1. umræðu á Alþingi um frumvarp til nýrra skipulags- og byggingarlaga 4. nóvember 1996 sagði Guðmundur Bjarnason umhverfisráðherra í framsögu sinni: “Áður en ég vík að efnisþáttum frv. vil ég geta þess að í ákvæðum til bráðabirgða í lögunum nr. 63/1993, um mat á umhverfisáhrifum, kemur m.a. fram að þau lög skuli endurskoða jafnframt því sem fram fer endurskoðun skipulagslaga og byggingarlaga. Það er hins vegar álit ráðuneytisins og annarra sem koma að vinnu þessa frv. að sú endurskoðun sé vart tímabær enn því að lög um mat á umhverfisáhrifum tóku fyrst gildi 1. maí 1994 og er því tiltölulega lítil reynsla komin á framkvæmdina. Ég lít svo á að æskilegt væri að taka lögin um mat á umhverfisáhrifum til endurskoðunar á næsta þingi þegar fengin er a.m.k. þriggja ára reynsla af framkvæmd þeirra. Verður þá að sjálfsögðu litið til þess að fella lögin inn í skipulags- og byggingarlög.” Við sama tækifæri sagði Hjörleifur Guttormsson m.a.: “Ég lýsi vonbrigðum yfir því, virðulegur forseti, að ekki skuli liggja fyrir jafnhliða þessu og innbyggt í frv. endurskoðun á lögum um mat á umhverfisáhrifum. Ég spyr: Eftir hverju er verið að bíða? Þetta eru nátengd mál. Hvað hefur umhvrn. verið að gera síðan í fyrra þegar það lagði þetta mál fram og dró það svo nánast til baka í þinginu? Jú, ráðherra segir að tímabært sé á næsta ári að taka lög um mat á umhverfisáhrifum til endurskoðunar, árið eftir að við erum búin að fjalla um heildarlöggjöfina. Auðvitað átti þetta mál að koma hér samhliða og innbyggt inn í þessa löggjöf þar sem þetta er hluti af sama máli. Ég tel engin gild rök vera fyrir þessu. Nú á eitt ár að skapa þá reynslu sem hæstv. ráðherra segir að nauðsynleg sé að fá til viðbótar varðandi mat á umhverfisáhrifum. Ég tel að reynslan sé komin og næg til þess að við tökum á málinu til endurskoðunar en ég hef vissulega ekki breytingartillögur tilbúnar. Auðvitað þarf það að vera verkefni viðkomandi ráðuneytis að hreyfa því fram gagnvart þinginu.” Við 2. umræðu um sama frumvarp 13. maí 1997 sagði Hjörleifur Guttormsson m.a.: “Ég vil gera stuttlega grein fyrir því í hverju fyrirvari minn við málið felst um leið og ég stend að málinu í heild með öðrum að sjálfsögðu og mun fylgja fram þeim stuðningi við þær breytingar sem hér eru lagðar til og vænti að um þær geti tekist breið samstaða og hef hvatt til þess að þannig verði reynt að standa að máli. Ég hef þegar í rauninni nefnt ákveðinn þátt sem er frv. eins og það kom fyrir til nefndarinnar á sínum tíma. Annað atriði sem er býsna stórt í mínum huga er sá agnúi að lög um mat á umhverfisáhrifum sem gert var ráð fyrir að yrðu endurskoðuð og meira að segja tekið fram í bráðabirgðaákvæði þeirra laga, að þau skyldu endurskoðuð jafnhliða endurskoðun skipulags- og byggingarlaga. Þetta gerðist hins vegar ekki og maður spyr sig hvers vegna það var rætt við 1. umr. málsins. Hvernig í ósköpunum stendur á því að ráðuneyti umhverfismála, sem kastar því miður nokkuð til hendinni við undirbúning þessa frv., skuli ekki hafa a.m.k. séð til þess að endurskoðun á lögum um mat á umhverfisáhrifum færi fram þannig að þetta gæti orðið samferða? Nú veit ég að það mun vera ásetningur hæstv. umhvrh. að koma með frv. til nýrra laga eða breyttra laga um mat á umhverfisáhrifum væntanlega fyrir næsta þing en hér er um að ræða svo samtvinnað mál í mörgum greinum að það hefði auðvitað verið langtum farsælla að þetta hefði getað orðið samferða.” Þessum athugasemdum og fyrirvara Hjörleifs svaraði Guðmundur Bjarnason umhverfisráðherra þannig síðar í umræðunni: “Ég vil aðeins víkja að þáttum sem hv. 4. þm. Austurl. gerði sérstaklega grein fyrir. Það snertir vangaveltur hans um lögin um mat á umhverfisáhrifum og nauðsyn þess að endurskoða og fella þau að því frv. sem er til meðferðar. Við höfum áður rætt um það út af fyrir sig og þá afstöðu mína að leggja þetta frv. fram og reyna að fá það samþykkt og fara síðan í vinnu við endurskoðun á lögunum um mat á umhverfisáhrifum og vil ég aðeins staðfesta það að sú vinna er hafin, þ.e. undirbúningur er hafinn. Við héldum fyrir örfáum dögum mikilvægan fund með ýmsum framkvæmdaraðilum og fulltrúum stofnana, sem koma að þeim málum er mat á umhverfisáhrifum varðar og framkvæmd þeirra laga, til að fá athugasemdir og álit þeirra og viðhorf um það á hverju þyrfti helst að taka og hvað hefði komið fram á þeim tíma sem lögin hafa verið í gildi. Ég tel að það hafi verið afar mikilvægur fundur og margt gagnlegt og þýðingarmikið komið fram sem verður að gagni við vinnuna við endurskoðun löggjafarinnar. Ég mun á næstu dögum skipa nefnd til þess að vinna það starf og ég vona að við komum frumvarpi hér inn á haustþingi eða á næsta þingi, helst á haustþingi, til umfjöllunar og væri æskilegt að okkur tækist að klára það á næsta þingi, því ég held að það sé staðreyndin að margt hefur komið fram sem þarf að taka til endurskoðunar varðandi þá löggjöf enda við því að búast. Hún var þess eðlis að menn máttu reikna með því að sú nýja hugsun, sem þar er verið að setja inn og verið er að taka á, mundi framkalla ýmsar athugasemdir og við yrðum að læra af reynslunni hvað það varðar sem ég tel að við höfum gert.” Hvað hefur gerst frá maí 1997? Það gekk ekki eftir sem ráðherrann mælti í maí 1997 að frumvarp um mat á umhverfisáhrifum kæmi fram á haustþingi þarðár og yrði lögfest á því þingi. Var þó oftar en einu sinni spurst fyrir um framvindu málsins á því þingi. Nefndin sem ráðherra ræddi um 13. maí 1997 “að skipa á næstu dögum” var fyrst skipuð 30. október 1997, til að endurskoða lög um mat á umhverfisáhrifum meðal annars “…í ljósi fenginnar reynslu liðinna ára og nýrrar tilskipunar Evrópusambandsins 97/11/EB um breytingu á tilskipun 85/337/EBE um mat á áhrifum sem tilteknar framkvæmdir á vegum hins opinbera eða einkaaðila kunna að hafa á umhverfið.” (Skilabréf nefndarinnar 10. desember 1998). Skyldi nefndin m.a. meta hvort lögin ættu að verða hluti af lögum um skipulags- og byggingarmál eða hvort halda ætti þeim sem sérstökum lögum. Nefndin skilaði af sér 10. desember 1998 tillögu að frumvarpi til laga um mat á umhverfisáhrifum með athugasemdum og fylgiskjölum, þar sem m.a. er að finna samanburð á viðaukum með frumvarpinu og umræddri tilskipun 97/11/EB. Einnig fylgdu með umsagnir margra valinna aðila sem fengið höfðu frumvarpsdrög nefndarinnar til umsagnar. Ætla hefði mátt, m.a. í ljósi yfirlýsinga umhverfisráðherra á árinu 1997, að frumvarp þetta hefði verið lagt fram skjótlega á Alþingi, en það var samið í samráði við þingflokka sem studdu ríkisstjórnina, sem áttu fulltrúa í nefndinni, auk formanns úr umhverfisráðuneyti. Svo fór þó ekki og er skemmst frá að segja að frumvarp um þetta efni er enn ekki komið fram á Alþingi. (22. febrúar 2000). Hafði fyrrverandi umhverfisráðherra þó ítrekað uppi loforð um það á 123. löggjafarþingi 1998-99 að frumvarpið kæmi fram á því þingi. Ráðherrann sem við tók, Siv Friðleifsdóttir, hefur haldið uppteknum hætti forvera síns að lofa aðspurð frá upphafi 125. löggjafarþings að frumvarpið væri senn að koma fram, sbr. svar við fyrirspurn þar að lútandi frá Kolbrúnu Halldórsdóttur þann 20. október 1999 (34. mál/1999). “Því er til að svara að reiknað er með að frumvarpið verði lagt fram á næstu vikum”,sagði ráðherra við það tækifæri. Og varðandi stöðuna gagnvart tilskipun ESB sagði ráðherra í sama svari: “Varðandi þriðju spurninguna er því til að svara að það er misskilningur að Ísland hafi þurft að lögfesta í síðasta lagi 15. mars umrædda tilskipun Evrópusambandsins, heldur öðlaðist tilskipunin gildi 15. mars sl. í Evrópusambandslöndunum. Þótt Ísland hafi áður ákveðið að lögtaka ákvæði umræddrar tilskipunar þurfti áður en til löggildingar kæmi að taka málið upp í sameiginlegu EES-nefndinni. Það var gert 28. febrúar sl. og ber þá EES-löndunum í framhaldinu að lögleiða tilskipunina innan sex mánaða. Samkvæmt þeim reglum hefði það því átt að gerast fyrir lok ágústmánaðar. Talsmenn Eftirlitsstofnunar EFTA funduðu með fulltrúum umhverfisráðuneytisins 16. júní sl. og var þeim gerð grein fyrir því að þar sem þinghald stæði ekki á Íslandi yfir sumarmánuðina væri útséð um að tækist að lögleiða tilskipunina fyrir lok ágústmánaðar en frv. yrði lagt fram í haust. Þeir gerðu ekki athugasemdir við það.” Frumvarpið var ekki lagt fram á haustþinginu 1999. Í umræðu um 186. mál (tillaga til þingsályktunar um framhald framkvæmda við Fljótsdalsvirkjun) þann 20. desember 1999 sagði umhverfisráðherra m.a.: “Svo vildi ég líka koma inn á þá spurningu sem var beint sérstaklega til mín um endurskoðun á lögum um mat á umhverfisáhrifum. Það er ekki alveg rétt, sem kom fram, að við ættum að setja hana inn í lög í vor [sl. vor, 1999] heldur áttum við að setja hana inn í lög núna í haust, en það er hárrétt að við erum tiltölulega sein í því máli en það frumvarp er núna á lokastigi og er í undirbúningi að það komi inn í þingið.” Af því sem hér hefur verið rakið má vera ljóst, að sá dráttur sem orðið hefur á endurskoðun laga nr. 63/1993 gengur gegn skýrum fyrirmælum sem Alþingi samþykkti þegar lögin voru sett og auk þess gegn skuldbindingum sem Ísland tók á sig með lögfestingu EES-samningsins. Verður ekki hjá því komist að álykta, m.a. í ljósi síendurtekinna yfirlýsinga ráðherra frá árinu 1996 að telja, þess efnis að frumvarp væri í undirbúningi og væri væntanlegt inn í Alþingi innan skamms, að vanefndirnar séu tilkomnar af ásetningi, ef ekki af hálfu umhverfisráðherra þá vegna andstöðu annarra ráðherra í ríkisstjórn Íslands við að ný lög verði sett um mat á umhverfisáhrifum. Í ljósi þessa eru skýr rök fyrir umræddri varakröfu NAUST: Að matsferlið frá 15. október 1999 verði ónýtt vegna ófullnægjandi lagastoðar, eða því a.m.k. frestað þar til lög um mat á umhverfisáhrifum hafa verið endurskoðuð. 6. Ýmis önnur
atriði er málið varða. 6.1. Meinbugir við málsmeðferð Í niðurstöðum frumathugunar skipulagsstjóra 10. desember 1999 er á bls. 41 fjallað um “Framlögð gögn við frumathugun.” Segir þar m.a.: “Vegna veigamikilla athugasemda sem fram komu í umsögnum og athugasemdum við framlögð gögn framkvæmdaraðila hefur framkvæmdaraðili lagt fram talsverð viðbótargögn eftir að kynningartíma lauk, sbr. lista yfir önnur gögn í 1. kafla þessa úrskurðar. Á það hefur verið bent af þeim sem Skipulagsstofnun hefur leitað álits hjá varðandi viðbótargögn framkvæmdaraðila að gögnin hefðu átt að vera hluti frummatsskýrslu og hljóta kynningu fyrir almenningi. Skipulagsstjóri ríkisins fellst á að almennt gildi við mat á umhverfisáhrifum að öll gögn framkvæmdaraðila varðandi framkvæmd og mat á umhverfisáhrifum skuli kynnt almenningi. Þetta getur þó almennt ekki gilt um þær viðbótarupplýsingar sem framkvæmdaraðili kann að vilja leggja fram til skipulagsstjóra í kjölfar framlagðra umsagna og athugasemda í kjölfar kynningartíma, enda eru þau viðbótargögn þá fyrst og fremst til frekari skýringar og áréttingar á því sem fram kemur í áður framlagðri matsskýrslu. Í þessu tilviki er um nokkuð ítarleg og umfangsmikil viðbótargögn framkvæmdaraðila að ræða, enda hafa þau verið borin undir fagstofnanir á sviði náttúruverndar, mengunarmála og veðurfræði. Skipulagsstjóri telur þó að efni þeirra viðbótargagna sem lögð hafa verið fram breyti ekki forsendum málsmeðferðar og niðurstöðu frá þeim gögnum sem lögð voru fram við upphaf frumathugunar, heldur innihaldi þau fyrst og fremst frekari upplýsingar um það mat sem þá var lagt fram og fyrst og fremst um mat á umhverfisáhrifum 1. áfanga álvers á Reyðarfirði. Því geti framlögð viðbótargögn framkvæmdaraðila ekki ein og sér kallað á nýja málsmeðferð og nýtt kynningarferli.” Í “Niðurstöðu” skipulagsstjóra segir (bls. 57) m.a.: “Við frumathugun hafa komið fram veigamiklar athugasemdir við marga þætti málsins, m.a. varðandi framkvæmdatilhögun, grunnupplýsingar um náttúrufar og staðhætti sem mat grundvalli á, við aðferðir sem beitt er við mat, viðmiðunargildi mengunar og við niðurstöður mats. Í kjölfar þessara athugasemda hefur framkvæmdaraðili lagt fram þó nokkrar viðbótarupplýsingar sem eingöngu hafa hlotið kynningu fyrir sérfræðistofnunum á þeim sviðum sem efni viðbótargagna fjallar helst um.” - Í framhaldi af þessu kveður skipulagsstjóri upp úr um að ráðist skuli í frekara mat á umhverfisáhrifum álvers á Reyðarfirði. Eftir að kæra NAUST var lögð fram og umsagnir bárust frá umhverfisráðuneyti hefur undirritaður kynnt sér hluta af umræddum viðbótargögnum. Um er að ræða greinargerð STAR til Skipulagsstofnunar 29. nóvember 1999, samtals 34 blaðsíður, og greinargerð frá Landslögum ehf frá 29. nóvember 1999, samtals 11 síður. Báðar þessar greinargerðir eru eingöngu svör og greinargerðir vegna athugasemda sem einstaklingar og félagasamtök höfðu gert við frummatsskýrslu til Skipulagsstofnunar innan tilskilins frests, en ekki “…fyrst og fremst til frekari skýringar og áréttingar á því sem fram kemur í áður framlagðri matsskýrslu”, eins og Skipulagsstjóri staðhæfir í úrskurði sínum. Um þetta efni fjallar Hraun ehf (Landslög ehf sem umboðsaðili) í kæru sinni 18. janúar 2000 svofelldum orðum (bls. 11) undir fyrirsögninni Hugtakið “viðbótargögn”: “Kærandi gerir sérstaka athugasemd vegna orðalags skipulagsstjóra í úrskurði hans, s.s. á bls. 45 og í fjölda annarra tilvika, þar sem segir svo: “Í viðbótargögnum framkvæmdaraðila að loknum kynningartíma.”. Kærandi vill taka það skýrt fram, að með tilvitnuðum gögnum komu ekki fram nýjar niðurstöður, heldur voru gögnin lögð fram í því skyni að staðfesta það sem fram kemur í frumskýrslu um mat á umhverfisáhrifum um umfang umhverfisáhrifa, og til að sýna fram á að fyrri áætlanir í skýrslunni væru réttar. Sérfræðistofnanir fengu þessi gögn til umfjöllunar en þau breyta engu um þær niðurstöður sem áður voru kynntar almenningi í tengslum við frummatsskýrsluna. Gögnin voru því fyrst og fremst til skýringar og fyllingar fyrri gögnum og upplýsingum.” Viðbrögð Skipulagsstofnunar við þessari “sérstöku athugasemd” Hrauns ehf eru athyglisverð og því er vitnað hér til þeirra í heild: “2. Viðbótargögn. Kærandi gerir athugasemd við það orðalag skipulagsstjóra í hinum kærða úrskurði að nefna “viðbótargögn framkvæmdaraðila að loknum kynningartíma.”. Er þá átt við gögn og upplýsingar sem framkvæmdaraðili aflaði vegna athugasemda og ábendinga sem fram komu á kynningartíma. Þau gögn hlutu ekki lögboðna kynningu. Í því sambandi vill Skipulagsstofnun benda á að skv. 2. mgr. 6. gr. tilskipunar 85/337/EB skal aðildarríki sjá svo um að almenningur hafi aðgang að öllum umsóknum um framkvæmdarleyfi og upplýsingum sem aflað er vegna mats á umhverfisáhrifum um leið og þær liggja fyrir. Frekari útlistanir eru í III. viðauka áðurnefndrar tilskipunar á því hvaða upplýsingar skuli koma fram og almenningur skuli hafa aðgang að en í 1. mgr. 5. gr. tilskipunarinnar segir jafnframt að aðildarríki skuli gera ráðstafanir ti að tryggja að framkvæmdaraðilinn leggi fram á viðhlítandi hátt þær upplýsingar sem tilgreindar eru í áðurnefndum viðauka. Það kann því að orka tvímælis skv. framangreindum ákvæðum tilskipunar 85/337/EB hvort að skipulagsstjóra ríkisins hafi verið heimilt að taka við og byggja á gögnum, sem almenningur átti ekki kost á að kynna sér á kynningartíma. Ef skipulagsstjóra var það ekki heimilt rennir það enn frekari stoðum undir niðurstöðu hans um frekara mat svo gögnin megi koma fyrir sjónir almennings. Skipulagsstjóri ríkisins mat viðbótargögn frá framkvæmdaraðila, sem bárust að loknum kynningartíma þó þannig að heimilt væri að byggja á þeim, þar sem í þeim kæmu ekki fram upplýsingar sem hefðu afgerandi áhrif á niðurstöðu málsins, auk þess sem gögnin hlutu kynningu fyrir viðkomandi sérfræðistofnunum.” Með vísan til umræddrar tilskipunar (85/337/EB) og ákvæða laga um andmælarétt telur NAUST að brotið hafi verið á þeim einstaklingum og félagasamtökum sem athugasemdir gerðu innan auglýstra tímamarka með því að koma ekki athugasemdum og greinargerðum framkvæmdaraðila og eftir atvikum frá lögboðnum umsagnaraðilum á framfæri við þá sem athugasemdir gerðu og gefa þeim þannig kost á að bregðast við áður en skipulagsstjóri kvað upp úrskurð sinn. Segja má, eins og lesa má út úr tilvitnaðri umsögn Skipulagsstofnunar, að þetta komi ekki tilfinnanlega að sök miðað við að úrskurður skipulagsstjóra um frekara mat á verksmiðjuhugmyndinni í heild standi óbreyttur. Færi hins vegar svo að við þeirri niðurstöðu yrði hróflað hljóta umsagnaraðilar, þar á meðal NAUST, að gæta réttar síns hvað þennan þátt málsins varðar. 6.2 Margþætt hagsmunatengsl og hagsmunaárekstrar Ekki verður hjá því komist að
vekja enn frekar en orðið er athygli á margvíslegum hagsmunatengslum í röðum
yfirstjórnar NORAL VERKEFNISINS og þeirra sem starfa á hennar vegum og/eða í
opinberum og hálfopinberum stjórnum og stofnunum. Svipuðu máli gegnir um
Hraun ehf og aðila sem félagið hefur kallað til við gerð frummatsskýrslu. Þórður Friðjónsson var
formaður samninganefndar vegna NORAL VERKEFNISINS og er jafnframt
þjóðhagsstjóri. Stofnunin sem hann starfar við hefur ítrekað gefið álit um
þjóðhagsleg áhrif af framkvæmd
VERKEFNISINS, þar á meðal í fylgiskjali með frummatsskýrlu um mat á
umhverfisáhrifum og í tengslum við tillögu iðnaðarráðherra um framhald
framkvæmda við Fljótsdalsvirkjun. Stjórnarmaður í Landsvirkjun,
Sigfús Jónsson, er aðalhöfundur skýrslu Nýsis hf um samfélagslegan þátt
málsins (Skýrsla Nýsis hf. September 1999), þ.e. áhrif álverksmiðjunnar og
margháttaðrar mannvirkjagerðar á byggingartíma álverksmiðju og virkjana í
hennar þágu. Framkvæmdastjóri Hrauns ehf og
prókúruhafi er um leið sveitarstjóri Fjarðabyggðar og stjórn Hrauns ehf og
varastjórn skipa einvörðungu sveitarstjórnarmenn í Fjarðabyggð, þeir hinir
sömu og fjalla um skipulagsmál Fjarðabyggðar og gefa eiga út byggingaleyfi og
framkvæmdaleyfi vegna álverksmiðjunnar ef til kæmi og fjalla um kærur þar að
lútandi. Einnig verður í þessu samhengi að nefna þá sérkennilegu stöðu sem
umhverfisráðherra hefur sett sig í, en ráðherrann á lögum samkvæmt að
úrskurða í kærumálum vegna mats á umhverfisáhrifum. Sem ráðherra hefur hún
marglýst því yfir að hún verði, vegna yfirlýstrar stefnu ríkisstjórnarinnar,
að styðja framgang álverksmiðjumálsins ásamt byggingu virkjana og annarra
tengdra framkvæmda. Í því sambandi er rétt að benda enn einu sinni á skýrslu forsætisráðherra til Alþingis
um starfsskilyrði stjórnvalda, eftirlit með starfsemi þeirra og
viðurlög við réttarbrotum í stjórnsýslu.
(Þskj. 376 — 275. mál á 125. löggjafarþingi 1999–2000). Þar segir í
upphafi efnisgreinar 2.3.3. sem ber
heitið Sjónarmið sem leiða má af markmiðum laga: “Sérhvert stjórnvald hefur
ákveðinn og afmarkaðan verkahring. Stjórnvaldi ber að beita því
stjórnsýsluvaldi sem það er að lögum bært til að fara með með þau markmið fyrir augum sem því ber að
vinna að lögum samkvæmt. Byggi
stjórnvald ákvörðun sína á sjónarmiðum sem stefna að öðrum markmiðum, t.d. að vernda persónulega hagsmuni, áskilja sér
fjárhagslegan ávinning sem það á ekki tilkall til eða ná fram hefnd, er um valdníðslu að ræða (d.
magtfordrejning). Stjórnvaldi ber að beita valdi sínu í réttu augnamiði, þ.e.
með þá opinberu hagsmuni eina fyrir augum sem því er falið að gæta. Það sem hér hefur verið nefnt
um hagsmunatengsl ber ekki vott um vandaða stjórnsýslu eða aðgát af hálfu
hlutaðeigandi. Í sumum tilvikum virðist augljóslega sem um vanhæfi sé að ræða
sem rýri eða ómerki eitt út af fyrir sig það matsferli sem fram hefur farið á
umhverfisáhrifum álverksmiðju í Reyðarfirði. 6.3 Óbreytt landnotkun eða þjóðgarður Í niðurstöðum sínum (bls. 40) vekur
skipulagsstjóri réttilega athygli á eftirfarandi: “Í framlögðum
gögnum er framkvæmdin ekki borin saman við núll-kost, þ.e. þróun umhverfis og
samfélags á Reyðarfirði og á miðausturlandi án álversframkvæmda.” Ljóst er að margir umsagnaraðila um frummatsskýrslu um álver í
Reyðarfirði eru í reynd að mæla með svonefndum núll-kosti, þ.e. óbreyttri
landnotkun, og hefði því verið ástæða til þess fyrir skipulagsstjóra að
fjalla nánar um þann möguleika í niðurstöðum sínum. Fyrir liggja tillögur frá NAUST um landnotkun á svæðinu norðan Vatnajökuls, þ.e. á
svæði þar sem hugmyndir NORAL VERKEFNISINS gera ráð fyrir orkuöflun með
byggingu stórvirkjana í þágu álverksmiðju í Reyðarfirði. Annars vegar er um
að ræða tillögu NAUST um Snæfellsþjóðgarð
sem sett var fram sumarið 1999 og tekur til Snæfellsöræfa að meðtöldum
Eyjabökkum, hins vegar um Krepputungu
og Kverkfjöll sem lýst verði friðland eða renni inn í stóran þjóðgarð
norðan Vatnajökuls. Tillagan um síðarnefnda svæðið var sett fram á áttunda
áratug þessarar aldar. Þingsályktunartilaga liggur nú fyrir Alþingi um stofnun
Snæfellsþjóðgarðs, fyrsti flutningsmaður Þuríður Backman (11. mál á 125.
löggjafarþingi) og er tillagan svohljóðandi: Alþingi ályktar að fela
umhverfisráðherra að beita sér fyrir stofnun Snæfellsþjóðgarðs sem taki til
Snæfells og öræfanna umhverfis að meðtöldum Eyjabökkum og Jökulsá í Fljótsdal
að mörkum heimalanda jarða í Norðurdal. Ráðherra gefi Alþingi skýrslu
um stöðu undirbúnings að stofnun þjóðgarðsins á haustþingi árið 2000. Náttúruverndarþing, hið 10. í röðinni, haldið í Reykjavík í lok
janúar 2000, lýsti yfir stuðningi við tillöguna um stofnun Snæfellsþjóðgarðs.
Er nauðsynlegt að þessi tillaga komi til álita við frekara mat á
umhverfisáhrifum álverksmiðju í Reyðarfirði, enda verði fallist á kærukröfu
NAUST þess efnis að orkuöflun með tilheyrandi virkjunum sem og aðrar tengdar
framkvæmdir verði liður í frekara mati. Að lokum minnir NAUST á það sem fram kemur í kæru samtakanna 19.
janúar 2000 að þau eru sammála þeirri meginniðurstöðu skipulagsstjóra að
álverksmiðja í Reyðarfirði, með allt að 480 þúsund tonna afköstum, fari í
frekara mat, enda eigi það við um alla áfanga verksmiðjunnar. Aðalkröfur
NAUST lúta að því að í frekara mati verði tekið á fleiri þáttum en
tilgreindir eru í úrskurði skipulagsstjóra. Hér er bætt við þeirri kröfu að
til álita komi við frekara mat óbreytt landnotkun og að sá möguleiki verði einnig til
umfjöllunar í frekara mati að stofnað verði til Snæfellsþjóðgarðs. Virðingarfyllst, fyrir hönd NAUST Hjörleifur Guttormsson Meðfylgjandi: Lög Náttúruverndarsamtaka Austurlands – NAUST Úrskurður Úrskurðarnefndar samkvæmt 26. gr. laga nr. 81/1988 frá 18. desember 1995 í kærumáli nr. 3/1995. |