Hjörleifur Guttormsson

“Samningurinn um líffræðilega fjölbreytni – Umhverfisendurskoðun” er heiti nýrrar skýrslu Ríkisendurskoðunar sem kynnt var nú um miðjan janúar 2006. Þar er á 64 blaðsíðum fjallað um áhrif og stöðu þessa alþjóðasamnings sem Eiður Guðnason umhverfisráðherra undirritaði fyrir Íslands hönd á Ríóráðstefnunni og Alþingi staðfesti eftir umfjöllun árið 1994. Alls eru nú 188 þjóðríki aðilar að þessum mikilvæga samningi sem hefur hliðstæða stöðu alþjóðlega og loftslagssamningurinn frá sama tíma. Lofsvert er að Ríkisendurskoðun skuli hafa ráðist í þessa úttekt á eftirfylgni samningsins hérlendis. Til þess hefur stofnunin heimildir m.a. samkvæmt 9. gr. laga nr. 86/1997 um Ríkisendurskoðun þar sem segir: “Þá getur hún kannað hvernig stjórnvöld framfylgja áætlunum, lagafyrirmælum og skuldbindingum á sviði umhverfismála.” Skal stofnunin gera hlutaðeigandi stjórnvöldum grein fyrir niðurstöðum sínum, vekja athygli þeirra á því sem hún telur að úrskeiðis hafi farið og benda á atriði sem hún telur að athuga þurfi með tilliti til úrbóta. Í skýrslunni kemur glöggt fram það fádæma tómlæti og vanræksla sem þjóðréttarsamningur þessi hefur sætt af hálfu íslenskra stjórnvalda.

Staðfesting og eftirrekstur á Alþingi
Í skýrslunni er rakin umfjöllun um samninginn á Alþingi í staðfestingarferlinu 1994 og getið um þær væntingar sem við innleiðslu hans voru bundnar. Þar er einnig fjallað um þrjár fyrirspurnir sem beint hefur verið til umhverfisráðherra á Alþingi á þeim 12 árum sem síðan eru liðin. Þá fyrstu bar undirritaður fram 1998 og var hún í mörgum liðum og svarað skriflega af ráðherra (505. mál á 122. löggjafarþingi). Síðar spurðist m.a. Kolbrún Halldórsdóttir alþingismaður (329. mál á 125. löggjafarþingi) fyrir um framkvæmd samningsins á Alþingi og enn hafði ráðherra uppi svardaga um að málefni hans væru að komast á rekspöl í stjórnkerfinu. Skýrsla Ríkisendurskoðunar sýnir glöggt að þau fyrirheit hafa enn ekki gengið eftir. Athygli vekur sú ábending Ríkisendurskoðunar að einungis í einum lagabálki er með beinum hætti vísað til ákvæða samningsins í íslenskri löggjöf, þ.e. í búnaðarlögum nr. 70/1998 (6.og 9. gr.). “Sambærilegar tilvísanir mun hvergi vera að finna í þeirri löggjöf sem snertir starfssvið umhverfisráðuneytisins” segir Ríkisendurskoðun.

Niðurstöður Ríkisendurskoðunar
Hér verður vitnað orðrétt til fáeinna ummæla í skýrslunni (bls. 59-63) um stöðu samningsins hérlendis undir fyrirsögninni “Samantekt, ábendingar og tillögur”. Að öðru leyti vísast til skýrslunnar undir veffanginu http://www.rikisendurskodun.is/files/skyrslur_2006/liffraedileg.pdf

Stjórnarráðið hefur ekki kannað hvernig til hafi tekist með innleiðingu samningsins eða framkvæmd Íslands, og þrátt fyrir að lykilhugtök hans eins og “sjálfbær landnýting” og “líffræðileg fjölbreytni” komi fyrir hér og þar í lögum eru þau hvergi skilgreind af neinni nákvæmni og skapar það umtalsverða óvissu um túlkun og framkvæmd slíkra ákvæða.
Þegar Alþingi fjallaði um aðild að Samningnum um líffræðilega fjölbreytni voru náttúrufræðilegar rannsóknir taldar meðal mikilvægustu þátta, enda eru þær í raun forsenda framkvæmdar hans. Því var talið nauðsynlegt að skrá með skipulegum hætti lifandi náttúru til sjós og lands. Umhverfisráðherra hefur einnig lagt áherslu á þetta í svörum við fyrirspurnum á Alþingi ... Þá ber að hafa í huga að a.m.k. á meðan ónógar rannsóknir hafa farið fram kann að vera ástæða til að lögfesta varúðarsjónarmið gagnvart nýtingu náttúruauðlinda.
Samningurinn um líffræðilega fjölbreytni gefur oft mikið svigrúm til túlkunar og því geta eðlilega verið skiptar skoðanir um mikilvægi hans og hvernig honum sé framfylgt. Að öllu samanteknu telur Ríkisendurskoðun að aðild Íslands að samningnum hafi haft mjög takmörkuð áhrif á íslenska löggjöf og opinbera stefnu á sviði líffræðilegrar fjölbreytni. ... Sérstaka athygli vekur hve takmörkuð áhersla virðist lögð á náttúrufræðilegar rannsóknir hér á landi.
Innleiðing og framfylgd samningsins hér á landi eru skammt á veg komin. Forgangsatriði ætti að vera að auka rannsóknir til að skrásetja útbreiðslu og ástand líffræðilegrar fjölbreytni um allt land. Framkvæmd samningsins hér á landi hefur tafist vegna þess að landsáætlanir um vernd og vöktun líffræðilegar fjölbreytni hafa ekki verið unnar og ýmsum aðgerðaáætlunum ekki verið hrint í framkvæmd.
Loks er ástæða til að benda á að í íslenska stjórnkerfinu hefur engin stofnun beinlínis það meginhlutverk að gæta sérstaklega hagsmuna umhverfisins eða nátúrunnar, þ.e. vera eins konar talsmaður eða umboðsmaður náttúrunnar. ... Æskilegt er að Alþingi og stjórnvöld skoði hvort tilefni kunni að vera til að fela tilteknu stjórnvaldi sérstaklega það hlutverk að fylgjast með hvernig staðið er að verndun og varðveislu líffræðilegrar fjölbreytni á Íslandi. Að hluta til sinna Náttúrufræðistofnun íslands og Umhverfisstofnun slíku verkefni, en þarna skortir engu að slíður almenna yfirsýn. Þá virðist líka skorta virkan formlegan vettvang til að eðlilega verði staðið að innleiðingu og framfylgd samningsins hér á landi.
Nú er á vegum umhverfisráðuneytisins, með aðkomu fleiri ráðuneyta, unnið að því að móta stefnu um framkvæmd Samningsins um líffræðilega fjölbreytni hér á landi og er fyrirhugað að ljúka því á árinu 2006. Mikilvægt er að gerð verði rík krafa til þessarar vinnu, enda gæti niðurstaða hennar falið í sér þáttaskil í framkvæmd Íslands á samningnum.

Vanræksla í áratug
Við fyrri umræðu á Alþingi um þingsályktunartillögu til staðfestingar Samningnum um líffræðilega fjölbreytni 8. apríl 1994 sagði undirritaður m.a.:

“Það má segja að þessir tveir alþjóðasamningar [um lífræðilega fjölbreytni og loftslagsvernd] séu með markverðari niðurstöðum þessa fundar í Rio de Janeiro, sem mætti raunar bera oftar á góma heldur en raun ber vitni og alveg sérstaklega þær niðurstöður og þau orð sem þar féllu frá fjölda þjóðarleiðtoga og fulltrúum ríkisstjórna margra landa, að það sé tekið mark á þeim og tekið mið af þeim við ákvarðanir. Það er undirstaða þess að eitthvað miði til úrbóta og eitthvað dragi úr þeim háska sem yfir mannkyni svífur vegna þeirra neikvæðu áhrifa á umhverfið sem umsvif okkar þegar hafa haft og eru farin að ógna tilvist lífs á jörðinni, ekki aðeins heilsu manna og möguleikum, heldur tilvist fjölda lífvera. En það þekkja menn og vita að á hverju ári skipta þær lífverutegundir þúsundum að talið er sem hverfa af sjónarsviði vegna tilverknaðar mannsins beint og óbeint.”

Vonandi verður skýrsla Ríkisendurskoðunar til þess að athafnir fylgi orðum ráðamanna hérlendis á því mikilvæga sviði sem þessi alþjóðasamningur tekur til. Áratugur hefur liðið í deyfð og ráðleysi frá því samningurinn var staðfestur. Í þessu efni hefur Stjórnarráðið brugðist hrapalega eins og á mörgum fleiri sviðum umhverfismála. Væri ekki ráð að stjórnvöld hristi loks af sér slenið?