| Auðlindastefna og orkulindir
Gildandi löggjöf
Deilur hafa lengi staðið um eignarhald á náttúruauðlindum og hagnýtingu þeirra. Í gildi eru nú eftirtalin lög varðandi eignarhald og nýtingu jarðrænna auðlinda:
- Vatnalög nr. 15/1923. Við skyldu taka af þeim 1. nóv. 2006 ný vatnalög nr. 20/2006 en gildistöku þeirra var frestað um eitt ár eða til 1. nóv. 2008.
Samkvæmt 4. gr. laganna fylgir hverri fasteign eignarréttur að vatni sem á henni eða undir henni er eða um hana rennur.
- Raforkulög nr. 65/2003. Í þeim er m.a. kveðið á um að virkjunarleyfi þurfi til að reisa og reka raforkuver yfir 1 MW að afli. Veitist það til 10 ára og áður en framkvæmdir hefjist við virkjun þurfi að hafa náðst samkomulag við landeigendur og eigendur orkulinda um endurgjald eða ákvörðun um eignarnám að liggja fyrir. Gildir þetta jafnt um nýtingu á eignarlöndum og í þjóðlendum.
- Auðlindir í jörðu: Lög um rannsóknir og nýtingu á auðlindum í jörðu nr. 57/1998.
Skv. 3. gr. laganna fylgir eignarréttur að auðlindum í jörðu eignarlandi, en í þjóðlendum eru auðlindir eign íslenska ríkisins.
- Um auðlindir hafsbotnsins. Lög um eignarrétt íslenska ríkisins að auðlindum hafsbotnsins nr. 73/1990, með breytingum 9. maí 2000.
Skv. 1. gr. laganna er íslenska ríkið eigandi allra auðlinda á, í eða undir hafsbotninum utan netlaga og svo langt til hafs sem fullveldisréttur Íslands nær.
Frumvörp og lagasetning 1978–1998
Í tvo áratugi, fyrir setningu núgildandi laga um auðlindir í jörðu og síðari laga um náttúruauðlindir, fór fram mikil umræða um eignarhald á auðlindum og flutt voru frumvörp til laga þar að lútandi. Var þá eins og síðar deilt um þau meginatriði hvort lýsa skyldi orkuauðlindir og auðlindir í jörðu og hafsbotni þjóðareign óháð eignarhaldi á viðkomandi landi nema til takmarkaðrar hagnýtingar viðkomandi landeiganda eða umráðaaðila lands. Undirritaður tók sem þingmaður og um tíma ráðherra þátt í umræðu og deilum um þessi efni. Hér á eftir verða rifjuð upp helstu tillögur, frumvörp og lagasetningar á þessu sviði á tímabilinu 1978–1998, fyrir setningu laga nr. 57/1998.
Jarðhiti
Í samstarfsyfirlýsingu ríkisstjórnar Ólafs Jóhannessonar 1. september 1978 var ákvæði þess efnis að djúphiti í jörðu skuli vera þjóðareign. Nefnd sem undirritaður skipaði sem iðnaðarráðherra undirbjó lagafrumvarp þessa efnis. Þar var gert ráð fyrir að landeigendur hafi umráð jarðhita á yfirborði landsins og undir því niður á 100 m dýpi, en umráð alls annars jarðhita, þ.e. á meira en 100 m dýpi, skuli sem almannaeign vera í höndum ríkisins. Frumvarp þessa efnis var lagt fram sem stjórnarfrumvarp á 105. löggjafarþingi og síðar oftsinnis af undirrituðum og öðrum þingmönnum Alþýðubandalagsins, síðast á 122. löggjafarþingi 1997–1998 (56. mál). Frumvarpið náði ekki samþykki þingsins.
Í frumvarpinu um jarðhitaréttindi var á því byggt að löggjafinn geti sett eignarrétti að landi almennar takmarkanir enda brjóti þau ekki í bága við rétt landeiganda til að hafa þau not af landi sínu sem heyra til venjulegrar hagnýtingar. Almenn heimild um að takmarka slíka hagnýtingu neðan 100 m dýpis var af flutningsmönnum ekki talin varða bótaskyldu skv. 72. grein stjórnarskrárinnar. Þegar á árinu 1956 hafði komið fram frumvarp um jarðhita með hliðstæðri takmörkun og var í því vísað til ritgerðar Ólafs Jóhannessonar Um eignar- og umráðarétt að jarðhita. Segir þar m.a. að það sé sanngjörn regla og í samræmi við eðli máls að sérstök náttúruauðæfi sem enginn einstakur hefur átt þátt í að skapa séu sameign þjóðarinnar allrar. Eftir sem áður myndu landeigendur halda eftir nægilegri orku til eðlilegra þarfa.
Í umræddu frumvarpi 1983 var í greinargerð fjallað um löggjöf varðandi jarðhita í öðrum löndum og bent á að víða erlendis þar sem löggjöf hefur verið sett á þessu sviði hafi verið gengið miklum mun lengra í þá átt að takmarka rétt landeigenda til jarðhita en gert væri samkvæmt frumvarpinu. Það ætti m.a. við um Bandaríkin þar sem stjórnvöld hafi um langan aldur undanskilið verðmæti í jörðu við sölu landareigna sem leitt hafi til þess að langmestur hluti jarðhita þarlendis sé í umráðum ríkisins. Í Nýja-Sjálandi sé allur jarðhiti lýstur almannaeign án bóta til landeiganda, nema hann hafi byrjað að nýta hann áður en viðkomandi lög frá 1953 voru sett (The Geothermal Energy Act). Í Danmörku hafði á þessum tíma verið úrskurðað að lög um rannsókn og vinnslu hráefna neðanjarðar nái til jarðhita sem samkvæmt því sé talin ríkiseign.
Bent var á það í greinargerð með frumvarpinu á 122. löggjafarþingi að lögfesting fyrirliggjandi frumvarps „eða annarra hliðstæðra ákvæða“ væri brýnni en nokkru sinni vegna samningsins um EES frá 1993.
Sú spurning hlýtur að gerast áleitin, m.a. í ljósi fyrirhugaðra djúpborana til öflunar jarðhita hérlendis, hvort ekki sé rétt að að endurskoða fyrirliggjandi löggjöf og lýsa jarðhita neðan við tiltekið dýpi eign íslenska ríkisins.
Orka fallvatna
Á 107. löggjafarþingi og eftir það margoft, síðast á 123. löggjafarþingi 1998–1999 (181. mál) , flutti undirritaður með samflokksmönnum á Alþingi frumvarp um orku fallvatna og nýtingu hennar og um breytingu á vatnalögum nr. 15/1923. Fyrsta grein frumvarpsins hljóðaði: „Orka fallvatna landsins er eign íslenska ríkisins sem eitt hefur heimild til nýtingar hennar, sbr. þó 2. gr.“ Í 2. gr. eru tilgreinar undanþágur frá ákvæði 1. gr. sem gildi um þá sem þegar hafi virkjað fallvötn, byrjað virkjunarframkvæmdir eða hefji slíkar framkvæmdir innan 10 ára frá setningu laganna. Þá eru almennt undanþegnar ákvæðum laganna virkjanir 200 kw. og minni að afli.
Frumvarp þetta byggði á stefnumörkun ríkisstjórnar Ólafs Jóhannessonar 1. september 1978 og var afrakstur nefndar sem undirritaður skipaði 9. apríl 1979 og skilaði áliti haustið 1981. Fjórir af 5 nefndarmönnum stóðu að því áliti sem frumvarpið byggði á en einn nefndarmaður, Páll Pétursson, lýsti andstöðu við meginstefnu í áliti nefndarinnar. Með frumvarpinu voru settar takmarkanir á ákvæði 49. greinar vatnalaga (15/1923) með nefndum stærðartakmörkunum við „allt að 200 kw.“ Í greinargerð voru þessar takmarkanir rækilega rökstuddar. „Miðar frumvarp þetta að því að að auðvelda opinberum aðilum að þjóna almannahag á mikilvægu sviði orkumála með því að virkja fallvötn til raforkuframleiðslu án þess að skerða réttmæt réttindi einstaklinga.” Um viðhorf til bótaréttar samkvæmt stjórnarskrá var m.a. vitnað til rits Ólafs Lárussonar prófessors, Eignarréttur (s. 34–35). Um verndun lands og náttúru vegna virkjanaundirbúnings og leyfisveitinga er fjallað í 4. og 5. grein frumvarpsins og í 6.gr. um bótarétt landeigenda og annarra rétthafa vegna jarðrasks o.fl.
Auðlindir hafsbotns
Frumvarp til laga um eignarrétt íslenska ríkisins að auðlindum hafsbotnsins var fyrst flutt sem stjórnarfrumvarp af undirrituðum 1983 undir lok ríkisstjórnar Gunnars Thoroddsen. Frumvarpið var upphaflega undirbúið af nefnd á vegum iðnaðarráðuneytisins á árinu 1982 en sú nefnd hafði haft á hendi skipulagningu og ráðgjöf um hagnýtar hafsbotnsrannsóknir. Í hópi nefndarmanna var Benedikt Sigurjónsson, fyrrverandi hæstaréttardómari. Frumvarpinu var 1983 að tillögu allsherjarnefndar efri deildar vísað til ríkisstjórnarinnar „til skjótrar en ítarlegrar athugunar hæfustu sérfræðinga.“ Þrátt fyrir endurflutning málsins þrívegis á níunda áratugnum náði það ekki fram að ganga fyrr en árið 1990 í tíð ríkisstjórnar Steingríms Hermannssonar. Þá voru ákvæði frumvarspins (140. mál) lögfest sem lög nr. 73/1990.
Meginefni hafsbotnsfrumvarpsins felst í 1. grein þess svohljóðandi
„Íslenska ríkið er eigandi allra auðlinda á, í eða undir hafsbotninum utan netlaga og svo langt til hafs sem fullveldisréttur Íslands nær samkvæmt lögum, alþjóðasamningum eða samningum við einstök ríki. Hugtakið auðlind samkvæmt lögum þessum tekur til allra ólífrænna og lífrænna auðlinda hafsbotnsins annarra en lifandi vera.“ Leit og nýting er skv. lögunum háð leyfi iðnaðarráðherra, að hámarki 30 ár. „Í leyfisbréfi skal m.a. ætíð greina hverjar ráðstafanir leyfishafi skuli gera til að forðast mengun og spillingu á lífríki láðs og lagar.“
Í greinargerð með frumvarpinu segir m.a.: „Valinn hefur verið sá kostur að setja almenn lög um þetta efni þar sem ákveðnar eru meginlínur í stefnu þeirri sem tekin er. Um einstök svið hagnýtra rannsókna og vinnslu má síðar setja ákvæði í lögum eða með reglugerðum, eftir því sem þurfa þykir, m.a. um umhverfisvernd.“ Góð samstaða tókst um málið í iðnaðarnefndum beggja þingdeilda og ekki er mér kunnugt um að neinn ágreiningur hafi komið fram á Alþingi síðar varðandi efni laganna.
Umhugsunarefni er hvort ekki sé réttmætt að líta á lögin um ríkiseign á auðlindum hafsbotnsins sem stuðning við þá stefnu að setja einkaeignarrétti á auðlindum í jörðu á landi einnig takmörk í þá átt sem vikið er að hér að ofan um jarðhitaréttindi.
Hjörleifur Guttormsson |
