Lýðræði, fjöldi og stærð stjórnsýslueininga

Okkur Íslendingum hafa verið afar mislagðar hendur síðustu hunðrað árin í að byggja upp góða stjórnsýslu í landinu. Það á bæði við um ríki og sveitarfélög. Þessar grunneiningar stjórnskipulagsins hafa verið keyrðar sundur og saman út frá lítt skilgreindum sjónarmiðum þar sem hugtök eins og lýðræði og skipulag hafa ekki verið lögð til grundvallar heldur oft á tíðum flokkspólitísk hrossakaup og fjárhagslegir mælikvarðar sem sveiflast til eins og vindurinn. Með lýðræði á sveitarstjórnarstigi er ekki síst haft í huga möguleikar fólks til áhrifa og mótunar á sitt nærumhverfi og inn í skipulagsþáttinn fléttast landfræðilegar aðstæður, samgöngur og aðgengi að daglegri þjónustu. Í tilviki ríkisins, löggjafar- og framkvæmdavalds, ætti jafnræði þegnanna fyrir lögum og ákvörðunum miðstjórnarvaldsins að skipta mestu og möguleikar til að hafa áhrif á þá þætti, m.a. með jöfnum atkvæðisrétti.
 
Sveitarstjórnarstigið

Lítum fyrst á sveitarstjórnarstigið. Á fyrsta þriðjungi 20. aldar urðu miklar breytingar þar sem sveitarfélögum í landinu fjölgaði við það að mjög víða var einingum sem fyrir voru skipt upp milli þéttbýliskjarna og aðliggjandi strjálbýlis. Jafnframt fengu stærstu þorpin stöðu kaupstaða sem mynduðu fleyga inn í sýsluskipanina sem fyrir var. Þessi aðgreining gekk víða þvert á eðlileg samskipti fólks og æskilega þróun í skipulagi, sem raunar var þá á afar frumstæðu stigi hérlendis í samanburði við nágrannalönd okkar. Á síðasta fjórðungi aldarinnar voru menn víða að baksa við að færa þessar breytingar til baka með því að sameina á ný sveit og þéttbýli. En þar var ekki látið við sitja, heldur upphófst mikill áróður fyrir sameiningu sveitarfélaga, oft langt út fyrir eðlileg landfræðileg mörk og staðbundna þjónustu við íbúana. Litið til Austurlands þar sem ég þekki best til má nefna sem dæmi um eðlilegt skref sameiningu hreppa á Héraði í áföngum í sveitarfélaginu Fljótsdalshéraði með þjónustukjarna við Lagarfljótsbrú. Andstætt þessu  er hins vegar sveitarfélagið Fjarðabyggð með sex þéttbýliskjarna, sumpart aðskilda af fjallgörðum. Fólk í Fjarðabyggð er nú að súpa seyðið af þessari mislukkuðu og í besta falli ótímabæru sameiningu. En í stað þess að læra af mistökum er nú til umræðu, að því er virðist í alvöru, að gera Austurland að einu sveitarfélagi.

Fylkjaskipanin sem vantar

Á tímabilinu frá um 1970–1990 var mikil umræða meðal sveitarstjórnarmanna og innan stjórnmálaflokka um að taka upp millistig í stjórnsýslunni, ýmist kennt við héruð eða fylki, hliðstætt því sem komið hafði verið á víðast hvar á hinum Norðurlöndunum. Segja má að sýsluskipanin hafi um aldir verið slíkt millistig með sýslunefndum frá 1872 að telja. En í staðinn fyrir að koma á fylkjum voru sýslurnar afnumdar með lögum 1986-1989 og eftir stendur nafnið tómt án innihalds. Tvennt olli mestu um að ekki varð samstaða um fylkjahugmyndina, valdahyggja tveggja þá stærstu stjórnmálaflokkanna, Sjálfstæðis- og Framsóknarflokks, og tvískinnungur í hópi sveitarstjórnarmanna sem þó lýstu sumir hverjir yfir áhuga á málinu. Töldu margir í þeirra hópi fylkin eiga að verða framlenging á sveitarstjórnarstiginu en ekki sjálfstætt millistig með fylkisþingum sem kosið yrði til beint í lýðræðislegum kosningum. Með þeirri skipan hefði skapast kjörinn vettvangur til að taka við verkefnum og fjármagni, fyrst og fremst frá ríkinu, og sveitarfélögin hefðu fengið að þróast óáreitt af utanaðkomandi þrýstingi. Sá sem þetta skrifar flutti á Alþingi tillögu í formi frumvarps um slíkt stjórnsýslustig (54. mál á 107. löggjafarþingi, þingskjal 545) en sú tillaga náði ekki fram að ganga.

Alþingi og jöfnun atkvæðisréttar

Skipanin sem upp var tekin með stjórnarskrárbreytingu 1959 um átta kjördæmi hafði fest sig allvel í sessi á þeim rösku 40 árum sem hún hélt velli. Endurspegluðu þau allvel svæði sem áttu margt sameiginlegt, hvert innan sinna marka, sumpart frá fornu fari. Ýmis konar samstarf náði að þróast innan þeirra, svo sem landshlutasamtök sveitarfélaga svo og þjónustueiningar tengdar ríkisgeiranum, m.a. á sviði menntamála, heilbrigðismála og vegagerðar. Með kjördæmabreytingunni sem innleidd var 1999–2003 riðlaðist þetta á afar óheppilegan hátt. Stofnuð voru þrjú mjög stór landsbyggðarkjördæmi á allt öðrum grunni en fyrir var og Reykjavík var skipt upp í tvö gervikjördæmi. Rökleysan að baki þessa var að hvert kjördæmi þyrfti að hafa sem jafnasta þingmannatölu. Í stað þessa hefði átt að jafna atkvæðisrétt með breytilegri þingmannatölu í kjördæmunum sem fyrir voru, en ella stíga skrefið til fulls og kjósa óskipt til Alþingis. Síðustu orð mín á Alþingi 1999 fólu í sér andmæli við því óheillaskrefi sem þá var stigið og hvatning um að festa í lögum nýtt stjórnsýslustig. Enn er það ekki um seinan. Alla þessa þætti ætti að brjóta til mergjar þegar sest verður yfir það brýna verkefni að setja landinu heildstæða stjórnarskrá. Í þeirri vinnu þarf lýðræðisleg aðkoma almennings að vera í fyrirrúmi við tillögugerð.

Hjörleifur Guttormsson

Til baka | | Heim