| Hjörleifur Guttormsson | 30. september 2012 |
| Umsögn um drög að frumvarpi til náttúruverndarlaga Undirritaður hefur kynnt sér fyrirliggjandi drög og leyfir sér hér á eftir að koma með ábendingar sem málinu tengjast og varða efni frumvarpsins. Á Alþingi, 140. löggjafarþingi, flutti ríkisstjórnin frumvarp til laga um breytingar á nokkrum greinum gildandi laga um náttúruvernd (225. mál). Varðaði það m.a. akstur utan vega og sérstaka vernd vissra jarðmyndana og vistkerfa. Þar eð frumvarp þetta hlaut ekki afgreiðslu leyfi ég mér að senda öðru sinni athugasemdir mínar þar að lútandi, en efnislega munu ákvæði þess frumvarps hafa verið tekin upp lítið sem ekkert breytt í fyrirliggjandi tillögudrögum að heildarlöggjöf. (Sjá fylgiskjal I) Almennt um fyrirliggjandi tillögu Þau drög að frumvarpi sem hér eru kynnt eru að ýmsu leyti jákvæð sem tillaga að nýrri löggjöf um náttúruvernd. Umfangsmikið starf hefur verið unnið á vegum ráðuneytisins með samantekt Hvítbókar um náttúruvernd sem kynnt var á síðasta ári, og endurspegla frumvarpsdrögin um margt þann hugmyndabanka. Leitast er við að taka mið af þekkingaröflun og alþjóðasamningum síðustu áratuga allt frá Ríó-ráðstefnunni 1992, þar á meðal meginreglum umhverfisréttar sem áður hefur verið reynt að færa inn í íslenska löggjöf. Að þessu leyti eru frumvarpsdrögin skref í rétta átt. Hins vegar vantar enn mikið á að íslensk löggjöf hafi á mörgum sviðum umhverfismála hlotið þá endurskoðun sem brýn þörf er á og gerir það heildarmyndina óskýra og þar með óljóst inn í hvaða heildarramma fyrirhuguð sérlög um náttúruvernd eigi að falla. Hér á eftir beini ég sjónum að nokkrum mikilvægum þáttum sem á vantar en þyrftu að liggja fyrir í meginatriðum samhliða væntanlegu frumvarpi. Auk þess legg ég til efnislegar breytingar á ýmsum atriðum við frekari vinnu að frumvarpinu. Skýra heildarmynd vantar Sérlög um náttúruvernd taka aðeins á hluta þess lagaumhverfis sem varðar verndun og nýtingu náttúrunnar. Af 1. markmiðsgrein frumvarpsdraganna, einkum a-lið, er þó gefið til kynna langtum víðara svið en endurspeglast í texta frumvarpsins. Þar segir m.a.: „Lögin eiga að: a. stuðla að samskiptum manns og náttúru þannig að hvorki spillist líf eða land, loft eða lögur,‟. Af þessu tilefni er brýnt að í greinargerð væntanlegs frumvarps verði dregin upp mynd af helstu löggjafarþáttum sem að er stefnt til verndar íslensku umhverfi og hvernig tillögur að nýju lögum um náttúruvernd eiga að falla inn í þann ramma. Í því samhengi er m.a. rétt að minna á nýlega samþykkt skipulagslög (nr. 123/2010) og lög um stjórn vatnamála (nr. 36/2011), vatnalög nr. 132/2011, sem og óafgreidd löggjöf sem unnið er að endurskoðun á í umhverfis- og auðlindaráðuneytinu (t.d. lög um landgræðslu og skógrækt, lög um auðlindir sem og fyrirhugaðar skipulagsbreytingar á ráðuneyti umhverfis- og auðlindamála). Brýnt er að Alþingi sem og almenningur fái sem heildstæðasta sýn til umhverfismálanna, því að allir þessir þættir tengjast og þurfa að ríma saman ef vel á að takast til. Það sama á við um stofnanir og almenna stjórnsýslu á þessu víðfeðma sviði. Hættur sem steðja að íslenskri náttúru Brýnt er að dregnar verði fram í greinargerð væntanlegs frumvarps helstu hættur og áhættuþættir sem steðja að íslensku umhverfi sem og alþjóðlega. Slíkt yfirlit myndi auðvelda skilning og skerpa sýn til nauðsynlegra lagabóta, þar á meðal hvað vanti inn í fyrirliggjandi frumvarpsdrög. Margt um þetta efni er að finna í Hvítbók ráðuneytisins, en hún er hvorki öllum handbær né í fersku minni. Hlutverk löggjafarstarfs er m.a. að fræða, og rökstyðja um leið þörfina á tilteknum lagaákvæðum. Yfirstandandi loftslagsbreytingar af mannavöldum eru slíkur þáttur sem hafa mun í för með sér þegar á næstu áratugum víðtækar breytingar á íslensku umhverfi. Jöklar eru að hörfa og hverfa og sjór mun ganga á land með hrikalegum afleiðingum fyrir þéttbýl svæði og önnur sem fyrirhugað er að skipuleggja undir byggð. Sú spurning er nærtæk hvernig bregðast eigi við hækkun sjávarborðs, etv. um 1-2 metra á þessari öld og þaðan af meira til lengri tíma litið. Þessi vá snertir í senn skipulagsmál og náttáuruvernd. Gróður- og jarðvegsvernd Eitt af framsettum markmiðum í frumvarpsdrögunum er að viðhalda fjölbreytni vistgerða og standa vörð um og efla vistkerfi landsins (2. gr.). Jarðvegur er ein af undirstöðum þess að þetta megi takast, en um jarðvegsvernd er ekki fjallað í drögunum né heldur gróðurvernd nema í tengslum við umferð og framandi tegundir. Ráðuneytið boðar nýja löggjöf um landgræðslu og skógrækt og kynnt hafa verið aðföng í slíka endurskoðun. Fyrirliggjandi drög þar að lútandi eru meingölluð. Í stað sérstakra lagabálka um landgræðslu og skógrækt ætti að setja víðtaka löggjöf um jarðvegs- og gróðurvernd, með þessa þætti sem undirkafla eftir því sem þörf er á. Um þetta hef ég nýlega skilað umsögn til ráðuneytsins og læt hana fylgja hér með sem fylgiskjal 2. A.m.k. drög að slíkri löggjöf þurfa að vera fyrirliggjandi þegar fjallað er um frumvarp til náttúruverndarlaga, svo samofin sem jarðvegs- og gróðurauðlindin og meðferð hennar er öðrum náttúrufarsþáttum landsins. Hafið og hafsbotninn Þótt væntanlegu frumvarpi sé ætlað að taka til hafsins innan íslenskrar efnahagslögsögu er sáralítil umfjöllun um útfærslu þeirra ákvæða sem um þetta fjalla (4. og 51. gr. ásamt greinargerð, sem og friðlýsingarákvæði VII. og VIII. kafla). Hafsbotninn er stór hluti af umhverfi landsins og sameign landsmanna. Með lögum nr. 73/1990 varð íslenska ríkið eigandi allra auðlinda á, í eða undir hafsbotninum utan netlaga og svo langt til hafs sem fullveldisréttur Íslands nær samkvæmt lögum, alþjóðasamningum eða samningum við einstök ríki. Verndun og nýting auðlinda hafsbotnsins er stórmál sem snertir náið lífríki sjávar og loftslagsbreytingar, þar á meðal hugmyndir um olíuvinnslu á Drekasvæði og víðar. Unnt væri að friðlýsa stóran hluta efnahagslögsögunnar, haf og sjávarbotn, án þess að það kæmi niður á fiskveiðum. Álag á náttúru landsins af völdum hvers kyns umferðar hefur farið stigvaxandi síðustu hálfa öld og sér ekki fyrir endann á þeirri þróun. Þótt ýmis ákvæði frumvarpsdraganna séu hugsuð til að bregðast við þeirri þróun eru eftir sem áður alltof víða skildar eftir smugur fyrir undanbrögð og önnur ákvæði eru óljós og matskennd. Á það við um umferð hjólandi manna og ríðandi (20. gr.), umferð um vötn (21. gr.), skipulegar hópferðir 24. gr.) og akstur utan vega og á vegslóðum (V. kafli). Reynsla sýnir að brýnt er að orða lagafyrirmæli um þessi efni skýrt, jafnframt því sem herða þarf viðurlög og auka eftirlit og vöktun. Náttúruminjaskrá og friðlýsing svæða Í greinargerð, tl. 6 á s. 35, segir: „Lagt er til að náttúruminjaskrá, þar á meðal framkvæmdaáætlun hennar, verði meginstjórntæki náttúruverndar á Íslandi og eru sett ítarleg ákvæði um val minja á skrána sem og um undirbúning hennar og kynningu.‟ Hér er rétt að staldra við. Rannsóknir og fræðsla. Rannsóknum á náttúru Íslands hefur fleytt fram á síðustu áratugum og vantar þó mikið á að traust almennt yfirlit liggi fyrir um náttúru lands og hafsvæða innan efnahagslögsögu Íslands. Er þar ólíku saman að jafna við flest önnur Evrópulönd. Ísland er orðið aðili að flestum meiriháttar alþjóðasamningum og sáttmálum á sviði náttúrufræða og náttúruverndar og reynt er að nýta þá sem stjórntæki hér sem annars staðar. Grunnurinn hérlendis er þó enn sem komið er um margt ófullkominn. Dæmi um þetta er að flokkun og skráning lands eftir vistgerðum sem enn liggur aðeins fyrir á takmörkuðum hluta landsins. Samt er nokkuð síðan farið að beita hugtakinu við mat á verndargildi lands. Mikið vantar á að þetta hugtak eins og mörg önnur nýmæli, svo sem líffræðileg fjölbreytni, hafi náð þeirri fótfestu meðal almennings sem skyldi. Þetta undirstrikar þörfina á stórefldri almennri sem og sértækri fræðslu um náttúru landsins og náttúruvernd. Á þessu sviði hafa fræðslu- og náttúruverndaryfirvöld brugðist sem og rannsóknastofnanir, Umhverfisstofnun og Náttúrufræðistofnun Íslands þar ekki undanskildar. Öflug fræðsla á þessu sviði er þó lykill að því að hafa áhrif á almenningsálit og ná árangri í náttúruvernd. Fyrirliggjandi frumvarpsdrög bæta lítið úr á þessu sviði og er afar brýnt að úr því verði bætt í frumvarpi á grundvelli þeirra. Réttast væri að lögbinda að ákveðið hlutfall af fjárveitingum til umhverfis- og auðlindaráðuneytis og helstu rannsóknarstofana á þess vegum renni til fræðslustarfsemi sem löng reynsla sýnir að orðið hefur útundan við ráðstöfun fjármuna. – Þessu tengist sú dapurlega staða sem uppi er um Náttúruminjasafn Íslands sem lögum samkvæmt á að vera höfuðsafn á þessu sviði. Ábyrgðaraðili safnsins er mennta- og menningarmálaráðuneytið, en brýnar úrbætur í málefnum þess varða ekki síst grundvöll til kynningar og eflingar á náttúruvernd hérlendis. Stofnanir og stjórnkerfi náttúruverndarmála Umhverfisstofnun og Náttúrufræðistofnun Íslands eru þær stofnanir ráðuneytisins sem langmest tengjast náttúruverndarmálum og er ætlað þar mikið hlutverk. Í Hvítbók ráðuneytisins er um þær fjallað en þó engan veginn lagt það mat sem vert væri á starf þeirra hingað til. Veikleiki í starfi þessara stofnana að náttúruverndarmálum starfar sumpart af staðsetningu höfuðstöðva þeirra í Reykjavík og ríkjandi tortryggni marga úti um land í þeirra garð, með réttu eða röngu. Ég tel að tilkoma Umhverfisstofnunar árið 2002, þar sem sameinaðir voru margir harla ólíkir málaflokkar, hafi verið vanhugsuð og illa undirbúin og hafi engan veginn skilað þeim árangri sem aðstandendur væntu. Stofnunin hefur ekki náð að byggja upp þá tiltrú sem þyrfti og að verða öflugur málsvari náttúruverndarstarfs við hlið ráðuneytisins. Sjálft ráðuneytið hefur á sama tíma verið afar veikt hvað mannafla snertir, ekki síst að því er snýr að nátúruverndarþættinum. Úr hvorutveggja er brýnt að bæta og að vel takist til við þá endurskipulagningu ráðuneytisins sem nú fer í hönd. Brýnt er jafnframt að marka heildstæða stefnu um umsýslu þjóðgarða og annarra verndarsvæða, en í því efni vísa frumvarpsdrögin fyrst og fremst til Umhverfisstofnunar. Eigi það að verða niðurstaðan þarf að verða mikil breyting á starfsháttum og aðbúnaði þeirrar stofnunar. Hinn möguleikinn sem líta ber á er að skipta Umhverfisstofnun upp og leggja náttúruauðlindadeild hennar saman við umsjá og umsýslu friðlýstra svæða, að þjóðgörðum meðtöldum. Náttúrustofur fái stóraukið hlutverk í náttúruvernd Náttúrustofur eru nú orðnar átta talsins og ná til landsins alls og hafa þær skipulegt samband sín á milli. Samkvæmt 11. gr. laga nr. 60/2992 eru helstu hlutverk þeirra eftirfarandi: Frumvarpsdögin gera ráð fyrir að landinu verði skipt í náttúruverndarumdæmi eftir ákvæðum sem ráðherra setur að fengnum tillögum Umhverfisstofnunar (14. gr.). Í umfjöllun um greinina segir að með þessu sé ætlunin að efla skipulag umsjónar og eftirlits, ekki síst á landsbyggðinni. Ég tel einboðið að við umdæmaskiptinguna verði tekið mið af starfssvæðum náttúrustofanna og viðkomandi verkefni verði unnin á stofunum í góðum tengslum við viðkomandi ríkisstofnun. Í 80. grein frumvarpsdraganna er síðan gert ráð fyrir umdæmislandvörðum sem starfi í náttúruverndarumdæmum og skipuleggi þar starf landvarða og hafi umsjón með því. Einnig þessa umsýslu er einboðið að tengja náttúrustofunum. Þjóðlendur sem náttúruverndarsvæði Þjóðlendur eru skilgreindar sem landsvæði utan eignarlanda þó að einstaklingar eða lögaðilar kunni að eiga þar takmörkuð eignarréttindi (5. gr. 25. tl.). Skipting alls landsins skv. þjóðlendulögum nr. 58/1998 er nú að heita má lokið á um 2/3 hlutum landsins og aðeins fá ár uns heildarmynd liggur fyrir. Á þjóðlendum hefur ríkið forræði og réttarfarsleg aðstaða til skipulegra verndaraðgerða er þar önnur og einfaldari heldur en þar sem eignarráð og umsýsla er á margra hendi. Í ljósi þessa sakna ég meiri umfjöllunar í Hvítbók og frumvarpsdrögunum um þjóðlendurnar og hversu með þær skuli farið í tengslum við skipulega náttúruvernd. Að langmestu leyti eru þegar skilgreindar þjóðlendur á miðhálendinu eða landfræðilega tengdar því. Sívaxandi krafa er um að miðhálendið í heild verði skilgreint sem náttúruverndarsvæði, enda má heita að ríkið sem fulltrúi almennings hafi þar sjálfdæmi um ráðstöfun lands, þó með tengslum hvað skipulag snertir við aðliggjandi sveitarfélög. Ekki má dragast að mörkuð verði skýr stefna um meðferð þjóðlendna sem náttúruverndarsvæða, enda felst í víðernum óbyggðanna, sem þjóðlendur eru stór hluti af, ein mesta og dýrmætasta sérstaða Íslands. Í von um að umsögn þessi leiði í ýmsum greinum til breytinga á fyrirliggjandi frumvarpsdrögum. Hjörleifur Guttormsson Fylgiskjöl;
|
|
