Afdrifarík mistök í umdæmaskipan og stjórnsýslu

Nú standa yfir viðræður þriggja sveitarfélaga suðaustanlands um hugsanlega sameiningu og haldnir voru umræðu- og kynningarfundir í hverju sveitarfélagi um liðna helgi. Um er að ræða Djúpavogshrepp, Sveitarfélagið Hornafjörð og Skaftárhrepp. Ég ætla hér ekki að lýsa afstöðu til þessa máls, sem er framhald á mörgum viðlíka á síðustu áratugum. Aðeins vil ég minna á að framkvæmd þessarar hugmyndar gengi þvert á núverandi kjördæmamörk og  samstarfsvettvang sveitarstjórna eystra og syðra. Þessi umræða gefur hins vegar tilefni til að rifja upp röð margra og afdrifaríkra mistaka í ákvörðunum um umdæma- og verkaskiptingu hérlendis milli ríkis og sveitarfélaga síðustu hálfa öld sem ég hef gert athugasemdir við á ýmsum stigum.

Riðlun kjördæma til Alþingis

Árið 1959 gekk í gildi róttæk stjórnarskrárbreyting á kjördæmaskipan til Alþingis, þar sem aflagðar voru kosningar sem byggðu á 28 sýslum og kaupstöðum og lögfest var þess í stað hlutfallskosning í 8 langtum stærri kjördæmum. Þingmönnum var jafnframt fjölgað úr 52 í 60.  Framsókn lagðist gegn þessu. Fjöldi þingmanna var þá mismunandi í kjördæmum, þ.e. 5–12 talsins. Frá 1987 hafa þingmenn verði 63 en útdeilingu jöfnunarsæta milli flokka verið breytt nokkuð. Þessi kjördæmaskipan hélst hvað mörk snerti fram til ársins 2003 en þá var innleidd núverandi skipan með 6 kjördæmi, þar af var Reykjavík skipt upp í tvö. Ég tel að þessi afmörkun kjördæma, sem ákveðin var 1999 með atkvæðum þorra þingmanna, hafi verið mikil mistök, og ég mælti eindregið gegn henni á Alþingi. Með henni var gengið þvert á félagsleg og landfræðileg mörk umdæma frá öndverðu, en lagt til grundvallar að fjöldi þingmanna yrði svipaður, þ.e. um 10 talsins í hverju kjördæmi. Fáránleiki þessarar skiptingar birtist t.d. norðaustanlands, þar sem mörk Norðausturskjördæmis eru dregin frá Siglufirði til Djúpavogs og Austurlandi sundrað sem hefðbundinni einingu. Skipting Reykjavíkur í tvennt birtist þarna sem skopmynd, þótt meinlaus gæti talist í samanburði við hinn óskapnaðinn.

Kollsteypan 1986, sýslur aflagðar og héruðum hafnað

Árið 1986 var lögfest breyting á sveitarstjórnalögum, sem staðið höfðu nær óbreytt frá 1872 eða í meira en 100 ár. Með þeim voru lagðar niður sýslur og kaupstaðir sem stjórnsýslueiningar, sýslurnar með rætur langt aftur í öldum og kaupstaðir allt frá ofanverðri 18. öld. Fjöldi sveitarfélaga var þá um 220 talsins en hefur síðan fækkað í 74 eða um 2/3. Öll hafa þau sömu réttarstöðu, hvort sem kallast borg eða hreppur. Þannig er Reykjavík með nær 125 þúsund íbúa lagalega jafnstæð Fljótsdalshreppi með um 65 sálir og hvergi er kveðið á um réttindi og skyldur höfuðborgarinnar gagnvart öðrum sveitarfélögum landsins. Afleiðingarnar blasa við á mörgum sviðum, skýrast í umræðunni um framtíð Reykjavíkurflugvallar. Í aðdraganda þessarar lagabreytingar hafði mikið verið rætt um nýtt stjórnsýslustig, ýmist nefnt héruð eða fylki. Undirritaður flutti breytingartillögu við frumvarpið (þingskjal 543 á 108. löggjafarþingi) um að landinu skyldi skipt í 8 héruð „til að treysta byggð í landinu, koma á virku lýðræði og dreifa valdi frá ríki til landshluta.“ Héruðin skyldu fylgja sömu mörkum og þáverandi kjördæmi, nema höfuðborgarsvæðið allt yrði eitt hérað og Suðurnes sér á parti. Í tillögu minni var kveðið á um ýmsa málaflokka sem fluttir yrðu frá ríki til héraða svo og hluti af innheimtum tekjum af þáverandi söluskatti. Veigamikið atriði í tillögunni kvað á um að „Til héraðsþinga skal kosið í almennum hlutfallskosningum fjórða hvert ár, um leið og kosið er til sveitarstjórna ...“ Héraðsþing skyldu útdeila fjármagni sem ríkið legði til viðkomandi svæða og tækju þau m.a. við hlutverki alþingismanna um útdeilingu. Í ljósi reynslu af núverandi skipan er ég ekki í vafa um að héruð sem lýðræðislegt og sjálfstætt millistig í stjórnsýslu hérlendis hefðu orðið til mikils styrktar og knúið fram jákvæðar skipulagsákvarðanir á mörgum sviðum. Sveitarfélögin hefðu þá fengið að þróast á eigin forsendum án eftirrekstrar um sameiningu, sem víða hefur veikt og dregið úr lýðræðislegum tengslum almennings við kjörna fulltrúa í byggðunum.  Með afmörkuðum héruðum hefði jafnframt komist á festa um skipulega færslu verkefna frá ríki út á land í stað núverandi happa- og glappaákvarðana um flutning einstakra ríkisstofnana.

Sýslum kastað út í vindinn

Afnám sýslna og sýslunefnda sem stjórnsýslueininga 1986 var ekki óeðlilegt skref, en framtíðarstaða þeirra og mörk sem landfræðilegra eininga var skilin eftir í lausu lofti. Ekki bætti úr skák að þegar sett voru árið 1989 ný lög (nr.92/1090)  um aðskilnað dómsvalds og umboðsvalds í héraði voru búin til 25 umdæmi sýslumanna, sem miðuðust lítt við fyrri sýslur. Nú hefur þessum umdæmum verið fækkað niður í 9. Almenningur er hins vegar áfram skilinn eftir í þeirri trú að eitthvað sem kallast sýslur séu enn virkar einingar í stjórnkerfinu, löngu eftir að hlutverki þeirra er lokið. Hirðuleysi sem þetta gagnvart sögu og samtíð er ekki til þess fallið að styrkja innviði í landi okkar.

Hjörleifur Guttormsson

Til baka | | Heim